תקציר מנהלים
- הגנה על תוצרת מקומית מושתת על תפיסה כלכלית שאבד עליה הכלח לפיה כלכלה היא "משחק סכום אפס". כיום הקונצנזוס הכלכלי הוא שמדובר בעסקאות win-win המשלתמות לשני הצדדים.
- הסיבות להגנה על תוצרת מקומית:
- שיפור מאזן התשלומים המסחרי – מחקרים מראים שאין לכך תוחלת. מטרתו של ייצאו היא לאפשר עוד ייבוא ולהיפך. כך שעידוד תוצרת מקומית מונעת ייבוא מצד אחד ומונעת ייצור מוצרים אחרים מצד שני.
- עידוד תעסוקה – מחקרים מראים שאין קשר בין מדיניות סחר חופשי לבין שוק התעסוקה. למעשה עידוד ייצור מקומי מעודד תעסוק בענפים המיוצרים בשוק המקומי אך מונע עבודה בענפים מבוססי ייבוא.
- משק לשעת חירום – גם במקרה הזה מתברר שהתבססו על תוצרת מקומית בעת חירום בעייתית יותר מהתבססות על תוצרת חו"ל. תוצרת מקומית דורשת יותר תשומות הגנתיות ומצריכה יותר כח אדם שעשוי להיות חסר דווקא בעיתות משבר.
- מחיר עידוד תוצרת מקומית:
- יוקר המחיה – חסימת ייבוא מתבצעת כאשר תוצרת חו"ל זולה מהתוצרת המקומית. בשל כך מחירי המוצרים בשוק המקומי מאמירים.
- פריון העבודה – מחקרים מראים שבענפים החשופים לייבוא פריון העבודה גבוה יותר מאלו החסומים לייבוא.
- שוק המזון/ החקלאות מתבלט בהגנה על תוצרת מקומית מחד ובמחירי מזון גבוהים מאידך. הסיבות לכך הן האתוס הציוני מבוסס עבודת האדמה, הצורך בחיזוק אזורי ספר בקו הגבול ותפיסת שוחים לא מיושבים.
- את קווי הגבול נכון לחזק באמצעות סבסוד התיישבות במקום ולא באמצעות סבסוד פעילות משקית מסויימת.
- האתוס הציוני מחוייב לעדכן את עצמו עם תמורת הזמן, הטכנולוגיה והתעשיה ולסייע לפרוייקט הציוני של מדינת ישראל להתעצם על בסיס יתרונותיה היחסיים.
- סבסוד חקלאות יש למקד לאזורים לא מיושבים, דווקא שם יש ערך לצורת התיישבות חקלאית המתפרשת על פני מרחבים גדולים.
דו"ח ה- OECD מלמד על תמיכה ממשלתית עצומה בחקלאות, דווקא באופן המעוות את השוק ומונע התייעלות. כתוצאה, מחירי התוצאת החקלאית בישראל גבוהים בכ- 16% בממוצע מיתר המדינות המפותחות. המלצת כלכלני הארגון היא לעבור לצורת סבסוד המסבסדת מוצר במקום סבסוד ישיר לחקלאי כדי למנוע עיוותים אלו.
נייר עמדה – מכסים
רקע: שורשי ההגנה על תוצרת מקומית
מכסי מגן הם דרך של המדינה להגן על תוצרת מקומית מפני תחרות בין לאומית. באמצעות קביעת שיעורי מכס (מס על טובין המיובאים לארץ ממקומות אחרים) גבוהים עד כדי מאות אחוזים, מונעת המדינה מסחורה זולה המיוצרת בחו"ל להיכנס לארץ.
לדוגמה, אם ק"ג בננות שגודלו בדרום אמריקה נמכר ב 5 ₪ לק"ג בארצות הגידול, ולצורך העניין נניח שעלות שינוע ק"ג בננות לארץ עומדת על 0.5 ₪ לק"ג אזי ללא מכס בננות יימכרו בארץ במחיר 5.5 ₪ לק"ג. אם התוצרת המקומית עומדת במחיר זה היא תשווק ואולי אף תייצא, אם התוצרת המקומית יקרה יותר יפנו רוב הצרכנים לרכישת תוצרת חו"ל. בננות זקוקות למזג אוויר טרופי כדי לגדול, מזג אוויר כזה אינו מצוי בישראל ויש צורך בהשקעת תשומות רבות ליצירת תנאים אלו באופן מלאכותי בחממות.
בשל כך הייצור המקומי אינו יכול להתחרות במחירי הבננות מיובאות מהאזורים הטרופיים של דרום אמריקה. אם יוטל מכס בשיעור 100% על ייבוא בננות, תוכל התוצרת המקומית להתייקר עד כדי 10.5 ₪ (5 ₪ עלות בננות, 5 ₪ עלות המכס, 0.5 ₪ עלות שינוע). בכך יוותר המשק הישראלי חסום לייבוא בננות, מחיר הבננות יתייקר והתוצרת המקומית תישען על מכסי המגן בכדי להמשיך להתקיים.
הגנה על תוצרת מקומית נעוצה בתפיסה כלכלית מיושנת לפיה הכלכלה היא "משחק סכום אפס". כלומר, אם יש צד מרוויח בעסקה בצד השני יש צד מפסיד. במקרה שלנו, לפי תפיסה זו, כאשר משק נפתח לייבוא המייצא מוכר סחורה למשק ונרוויח, המשק המייבא מפסיד. תפיסה אינטואיטיבית זו שלטה בכיפה באירופה בין המאה השש עשרה למאה השמונה עשרה. אולם אדם סמית' בספרו "עושר העמים" תוקף את התפיסה הזו שכן מסחר אינו משחק סכום אפס כים סיטואציה של win-win – מצב בו שני הצדדים מרוויחים.
בהמשך פיתח הכלכלן דייוויד ריקרדו את העקרון אף יותר והראה שאף במקרה של מסחר בין מדינה בעלת פריון גבוה למדינה בעלת פריון נמוך, שני הצדדים מרוויחים מפתיחת מסחר בין המדינות.
דברים אלו של סמית' וריקרדו הפכו לקונצנזוס נדיר בקרב כלכלנים משמאל ומימין היום. להלן תוצאות סקר שערך פורום IGM בקרב כלכלנים עשרות כלכלנים בכירים בעולם.
הסיבות להגנה על תוצרת מקומית
השפעה על המאזן המסחרי – המאזן המסחרי מתאר את יחס הייצוא מול הייבוא של המשק. נהוג לשאוף למאזן חובי כלומר כזה שמייצא יותר משהוא מייבא. אולם כפי שהראו מספר כלכלנים, ייצוא מחזק את המטבע המקומי, ייבוא מחליש אותו כך שלאורך זמן ייבוא וייצוא עולים ביחד או יורדים ביחד (להלן גרף הממחיש זאת). מניעת ייבוא לפיכך משמעה בעקיפין מניעת ייצוא ולהיפך.
עידוד תעסוקה – המשך הרציונל של הסעיף הקודם גוזר עידוד ייצור מקומי בכדי להגדיל את היצע המשרות במשק המקומי. אלא שמחקרים מראים שלא ניתן למצוא קשר בין הגנה על תומרת מקומית ליצירת מקומות תעסוקה.
כך מסכם דגלס אירווין את הספרות האמפירית ביחס לקשר בין מסחר בין לאומי לסך המשרות במשק בספרו מסחר חופשי תחת אש: "האומדן הטוב ביותר לגבי ההשפעה של מסחר על סך כל המשרות במשק הוא אפס. התעסוקה הכוללת במשק פשוט אינה פונקציה של המסחר הבין־לאומי.."[1] זאת כיוון שלמעשה בעוד צריכת מוצרים מקומיים מייצרת משרות בתעשייה המקומית, היא גם מונעת משרה מעיסוק בייבוא מוצרים. מעבר מתוצרת מקומית לייבוא עשויה היא פשוט העדפת העסקה בתוצרת מקומית ואינה בהכרח מוסיפה או מפחיתה משרות מאשר האפשרות לייבוא מוצרים.
תת טיעון לטיעון זה עוסק בענפים מסויימים המספקים תעסוק דווקא בפריפריה. מחקר של פורום קהלת בחן שני ענפים כאלו. ענף הטקסטיל שהיה חסום לתחרות עד שנות התשעים של המאה הקודמת ותחילת המאה הנוכחית וענף המזון החסום גם כיום לתחרות ברובו. ניתוח הממצאים הראה כי אין השפעות שליליות על שוק התעסוקה במקומות שהתבססו על תעשיית הטקסטיל.[2]
משק לשעת חירום – אחת הטענות החוזרות בטיעונים סביב העדפת תוצרת מקומית היא חשש מפני מלחמה או חרם עולמי שיפגעו ביכולת של ישראל לייבא מוצרים ומשכך יש צורך להתבסס בעת משבר על תוצרת מקומית. גם במקרה זה, צריך לזכור כי במקרה מלחמה דווקא תוצרת מיובאת הופכת לנכס משמעותי. ראשית כיוון האויב לרוב ינסה לפגוע באתרי ייצור מקומיים, בעוד אתרי ייצור מחוץ למדינה אינם חשופים לתקיפה בשל עימות עם ישראל.
שנית, הגנה על ייצור מקומי מצריכה פרישת רשת הגנה רחבה כמעט על כל שטח המדינה בעוד הגנה על הגעת סחורות מצריכה שמירה על נתיבי אוויר, יבשה וים מסויימים.
השפעות שליליות של הגנה על תוצרת מקומית
יוקר המחיה – מחקר של מרכז טאוב מראה את הקשר בין חשיפה לייבוא לבין יוקר המחיה בישראל. המחקר בדק את מחירי המזון ספציפית בישראל והעלה שמחירם של מוצרים החשופים לייבוא ירד או לכל הפחות עלה בשיעור נמוך בעוד שמחיר מוצרים שאינם חשופים לייבוא עלה משמעותית.[3]
על זו הדרך ניתן לבחון את כלל ענפי המשק. טור דעה שפורסם באתר 'מידה' סקר את מדד המחירים לצרכן לשנת 2013 על פי רמת המעורבות הממשלתית בשוק. התוצאה אכן היתה שבשווקים בהם המדינה מעורבת לעומק ומונעת הם ייבוא מחירי המדד עלו משמעותית יותר משווקים בהם היא אינה מונעת ייבוא.[4]
יצויין כי לפחות חלק מהמוצרים, הן מוצרי המזון והן אחרים הינם מוצרי יסוד אשר את מחיר התייקרותם משלמות בעיקר השכבות החלשות.
[1] Douglas A. Irwin, Free Trade Under Fire, 115, (4th ed. 2015)
[2] מילקי יקר, חולצות זולות: השלכות של חסימת מסחר בין־לאומי", ד"ר אורי כץ, פורום קהלת, נייר מדיניות מס' 48, דצמבר 2018.
[3] "אוכל למחשבה: על מחירי המזון בישראל", צוות מרכז טאוב, 28.2.2016.
[4] "יוקר המחיה 2013: המעורבות הממשלתית פוגעת באזרחים", אלעד מלכא, אתר 'מידה', 4.2.2014.
פריון עבודה – פריון העבודה הוא אחד המדדים המשמעותיים לבחינת איכות חיי התושבים. משמעותו של פריון העבודה היא התפוקה של עובד ביחידת זמן, יכולה להיות שעה, שבוע או שנה. פריון העבודה מושפע ממגוון גורמים אחרים: הכשרה, השכלה, רמת השקעה בטכנולוגיה ועוד. נהוג לומר שככל שמת הפריון עולה שכר העובדים צפוי לעלות אף הוא, ואכן על פי דו"ח בנק ישראל לשנת 2016, שיפור פריון העבודה ב־1% תואם את שיפור השכר ברמה של 0.5%.[1] בהתאם הנתונים מראים שישראלים עובדים בממוצע כשלוש וחצי שעות יותר מעמיתיהם במדינות ה- OECD. אם לא די בכך הרי שרמת הפריון במרבית העולם המערבי צומחת בקצב מהיר יותר מזו בישראל, כלומר פערי הפריון מתרחבים בשנים האחרונות.
[1] דו"ח בנק ישראל לשנת 2016, פרק ה: סוגיות בשוק העבודה.
מחקר של מרכז טאוב הראה כי גם במקרה הזה חשיפה לייבוא היא משתנה מסביר טוב עבור רמת פריון העבודה. לפי המחקר, ככל שענף חשוף לייבוא במידה משמעותית יותר כך רמת פריון העבודה בו גבוהה. הסיבה לכך ככל הנראה היא הצורך של התעשייה המקומית להתייעל, להשקיע בהון ולנקוט צעדים על מנת להתמודד מול השוק העולמי.[1]
[1] "הגורמים להתרחבות פערי הפריון בין ישראל ל-OECD :השוואה ענפית רב-שנתית", איתן רגב וגלעד ברנד, בתוך: דו"ח מצב המדינה – חברה כלכלה ומדיניות, מרכז טאוב.
מחירי המזון – מקרה פרטי
מחירי המזון בישראל עולים בקצב מהיר מאור, על פני זמן הם עולים בקצב יותר מהיר מיתר מחירי המדד. גם בהשוואה בינלאומית הם עולים בקצב גבוה, כפי שעולה מניתוח פורום קהלת:[1]
[1] מילקי יקר, חולצות זולות: השלכות של חסימת מסחר בין־לאומי", ד"ר אורי כץ, פורום קהלת, נייר מדיניות מס' 48, דצמבר 2018.
מחקר מרכז טאוב שצויין לעיל הראה כי שיעור ייבוא מוצרי המזון נמוך מאוד. מחירי המזון ליוו שתי מחאות בעשור האחרון, "מחאת הקוטג'" בקיץ 2011 ו"מחאת המילקי" בשלהי קיץ 2014. מדובר במוצרים יקרים אשר לרוב נצרכים על ידי כל שכבות האוכלוסייה ואשר אחוז ההוצאה מכלל ההכנסה עליהם גבוהה יותר בשכבות החלשות.
מבחינה כלכלית שוק המזון אינו שונה מיתר השווקים. להגנה על תוצרת מקומית יש אותן השלכות שליליות בתחום המזון כמו ביתר התחומים. אלא שנהוג לייחס מספר ערכים מוספים להגנה על תוצרת מקומית חקלאית. בהתאמה, מדובר בשוק מוגן מפני תחרות באופן משמעותי יותר משווקים אחרים. לאור זאת, נקדיש לו התייחסות ספציפית.
בחודש יוני 2018 פרסם ארגון ה- OECD דו"ח על המדיניות הישראלי בתחום החקלאות. מהדו"ח עולה שהחקלאים הישראלים נהנים מסובסידיה ממשלתית משמעותית די קבועה. כך בעוד המדינות המפותחות צמצמו את הסובסידיה לחקלאות מרמה של 29.6% מסך הכנסות החקלאים באמצע שנות התשעים ל 18.2% בשנות העשרה של המאה ה-21, בישראל הסובסידיה נותרה די יציבה וירדה מרמה של 20.7% מסך הכנסות החקלאים לרמה של 17.3% מסך הכנסות החקלאים.
בישראל 88% מהתמיכה מגיעה ישירות לחקלאים לעומת 70% בממוצע מדינות ה-OECD. כמחצית התמיכה מוענקת לענפי העופות והחלב. חרף הסבסוד הממשלתי, התוצרת החקלאית המקומית יקר ב-16% בממוצע מיתר המדינות המפותחות. הפער מהמדינות המפותחות בענפים אלו משמעותי מאוד.
בממוצע, במדינות ה־OECD שיעור הכנסות החקלאים מתמיכה ממשלתית בתחום החלב עומד על 16% בלבד, לעומת זאת בישראל, השיעור יותר מכפול ועמד על כ־38%. בענף העופות הפער חריף אף יותר. התמיכה הממשלתית מגיעה כדי למעלה מ־32%, יותר מפי שלוש ממוצע המדינות המפותחות שם שיעור התמיכה עומד על 9% בלבד.
הסיבות לכך, לפי כלכלני הארגון, נעוצות הן במדיניות מכסי המגן והחסימה לייבוא והן מהתמיכה הישירה בחקלאים. אלו יחד מביאים לכדי מצב בו 91% מהתמיכה הממשלתית בחקלאות בישראל יוצרת עיוותי שוק, קצת יותר משיעור התמיכה שגרם לעיוותי שוק לפני 20 שנה, 85%. באותה תקופה אגב, יתר מדינות הארגון הורידו בממוצע את שיעור הסובסידיות היוצרות עיוותים מרמה של 74% לרמה של 51% בלבד.
נהוג לייחס שלושה ערכים מוספים ואינטרסים לאומיים לתמיכה ממשלתית בחקלאות:[1]
תפיסת שטח – שטחים שאינם מיושבים הופכים לשטחי הפקר נטולי אכיפת חוק וסדר. חקלאות תופסת שטח ומאלצת את הרשויות להשליט חוק וסדר בשטחים אלו.
חיזוק הגבולות – התיישבות חקלאית באזורי הגבול מאלצת את קובעי המדיניות וכוחות הביטחון לשמור על הגבולות בצורה מהודקת יותר.
שימור האתוס הציוני – מדינת ישראל הוקמה על אתוס ציוני המקדש את עבודת האדמה. שלל כתבי הוגי הציונות מדברים ברוח זו. למשל מובאה זו של א"ד גורדון במאמר "עבודתנו מעתה": "אנחנו, שנעקרנו משרשנו, מוכרחים להכיר את הקרקע ולהכשיר את הקרקע, שאנחנו באים להיקלט בו, לדעת ולהבין את תנאי האקלים, שאנחנו באים לצמוח ולפרוח בו, ולעשות פרי. אנחנו, הקרועים מהטבע, אנחנו, ששכחנו כבר את טעמם של חיים טבעיים – אנחנו מוכרחים, אם חפצי חיים אנחנו, לבקש יחס חדש אל הטבע, להתחיל חשבון חדש עמו."
תפיסת השטח באזורים הלא מיושבים של ישראל היא אכן עניין בעל חשיבות לאומית. לחקלאות יש ערך מוסף בצורת התיישבות המצליחה לכלול שטחים משמעותיים תחת אחריותה.
בהיבט תפיסת הגבולות התמונה שונה לחלוטין. אמנם אכן ניתן לראות כיצד צה"ל מחריף את תגובותיו ביחס לפגיעה באזורים מישובים אל מול אזורים לא מיושבים, אולם קשה למצוא יתרון לצורת התיישבות חקלאית דווקא. אם מעוניינת מדינת ישראל לחזק את יישוב הספר בקו הגבול, היא יכולה לתת להם הטבות מס או לסבסד את אורח החיים שם.
לו יתברר שניצול משאבים מיטבי עבור יישובים אלו הוא דווקא עיסוק בתחום החקלאות הרי שהם ימשיכו לפעול בענף זה. לו יתברר שענפים אחרים מסוגלים להניב שגשוג רב יותר באותו סבסוד ממשלתי, סביר להניח שנראה גם את היישובים הללו עוברים לצורת פעילות משקית אחרת, המגבירה את רמת חייהם וממילא מבצרת אף יותר את קוויי הגבול של ישראל.
בכל הקשור לחיזוק האתוס הציוני. דומה שעם הקמת המדינה ותהליך התיעוש והטכנולוגיה שעבר גם על משק החקלאות, הציונות העכשווית מסתמכת על יתרונותיה היחסיים של הכלכלה הישראלית כמנוע צמיחה לחיזוק כלכלתה וביצור כוחה של ישראל, לכך צריכים להפנות משאבים.
מתווה ההצעה בפועל
- מעבר למדיניות סחר חופשי – הפחתת מכסים וביטול מכסות.
- ככל שהמדינה מעוניינת לתמוך בענפי ייצור מקומיים משיקולים לאומיים הדרך לעשות זאת תהיה באמצעות סובסידיה ישירה עבור יישובים באזורים הבלתי מיושבים של ישראל.
- ככל שמדינת ישאל מעוניינת לחזק את יישוב הספר סקו הגבול, עדיפה סובסידיה ליישובים אלו לשם התיישבות ולא לשם עידוד פעילות כלכלית מסויימת.
- למעט סובסידיות לחקלאים באזורים לא מיושבים, סובסידיות יוענקו לצרכנים בגין צריכת מוצרים ולא יועברו ישירות לחקלאים.
[1] מבוסס על: "גיל ההתבגרות של החקלאות העברית", ד"ר אשר מאיר, השילוח, גיליון מספר 1.