פוסטים

הפיקוח על הלחם המלא

הנדון: עמדת הלובי הציבורי “האינטרס שלנו” בסוגיית הפיקוח על הלחם המלא

רקע

שוק הלחם נאמד בשנת 2019 בכ- 1.5 מיליארד שקלים כאשר כמחצית ממנו פיתות ולחמניות למיניהן, כ- 27% לחם מיוחד, קצת פחות מ-12% חלות, 8.2% משוק הלחם הם לחמים מפוקחים, מעט מכל סוג אחר למעט לחם קל המהווה כמעט 3% מהענף. 

למרות שבשוק שולטות ארבע מאפיות גדולות הוא מתאפיין בתחרותיות רבה. כפי שהראה דו”ח ועדת המחירים כאשר מאפיה מסויימת מקטינה את כמות הלחם המפוקח המיוצר על ידה אחרות מעלות ולהיפך. למעשה לא נמצאה מאפיה בעלת כח שוק חריג אשר בידה להשפיע על השוק.

ראיה נוספת לרמת התחרותיות הגבוהה בענף ניתן למצוא בדו”חות הציבורים של מאפיית אנג’ל. מאפיית אנג’ל נסחרת בבורסה ומדווחת לציבור המשקיעים על מצבה. לאור זאת, נדיר שחברה מפלה לרעה את רמת הרווחיות שלה. לפי הדו”ח הכספי לשנת 2020 אנג’ל ספגה הפסדים בסך 180 מיליון ₪ כ- 0.04% ממחזור ההכנסות שלה מפעילות בארץ. בחו”ל אגב החברה הרוויחה 681 מיליון ₪, כמעט 5% ממחזור ההכנסות של החברה בחו”ל. על פי דו”ח ועדת המחירים עוד קבוצת מאפיות אחת מדווחת על הפסדים ורק אחת מדווחת על רווחיות בשיעור 4% בלבד.

לחם מלא

הלחם המלא נמכר במחיר גבוה ביחס ללחם הבהיר. הסיבה הראשית לכך היא מחיר הקמח המלא. מבירורים שערכנו עם טחנות קמח, עול שכיום קמח מלא נטחן כולו, הגרעין עם הנבט והסיבים יחד. כדי לטחון גם את הנבט והסיבים נדרש זמן רב יותר, בין פי 10 לפי 14 יותר מזמן טחינת קמח לבן, וממילא גם אנרגיה רבה יותר. לעובדה זו משמעות הן מבחינת נצילות אנרגטית, הן מבחינת זמן שימוש במכונות והן מבחינת בלאי המכונות. בנוסף, דרישות הכשרות מצריכות טחינה של הקמח לחתיכות קטנות יותר מהרמה המקובלת בחו”ל. כל אלו יחד מייקרים באופן משמעותי את טחינת הקמח המלא על פני הקמח הלבן.

החלת פיקוח מחירים

בתנאי תחרות ישנם רק שני מצבים אפשריים לקביעת פיקוח מחירים על ידי המדינה:

מצב ראשון – המחיר שייקבע על ידי המדינה נמוך ממחיר השוק: במצב כזה הביקוש ללחם במחיר נמוך יגדל אולם בשל היעדר רווחיות פחות מאפיות ישווקו לחם וכמות הלחם המיוצר תקטן. התוצאה: מחסור בלחם מלא בשווקים.

מצב שני – המחיר שייקבע על ידי המדינה גבוה ממחיר השוק: במצב כזה לכאורה לא תהיה השפעה של פיקוח המחירים על השוק. אלא שמדובר במצב לכאורי בלבד. בפועל שולי רווח נמוכים, בוודאי בעת משבר סחורות עולמי, מרתיעים יזמים קטנים לפעול בשוק. ככל ששולי הרווח נמוכים יותר, פחות יזמים יטו לקחת את הסיכון ולהיכנס לשוק. עיננו הרואות כעת את שליטתן המוחלטת של המאפיות הגדולות בשוק הלחם המפוקח, לעומת קיומם של מתחרים קטנים יותר האופים לחמים לא מפוקחים, כראיה לכך. 

היוצא מכאן הוא שהחלת פיקוח על מחירי הלחם המלא תוביל להקטנת המגוון ולפגיעה בתחרות במקרה הפחות גרוע ולמחסור במקרה החמור יותר.

דוגמה נוספת לכך ניתן לראות במחירי המסכות בשנתיים האחרונות. מיד לאחר פרוץ מגפת הקורונה והזינוק בביקוש העולמי למסכות מחירי המסכות האמירו עד כדי שלושה וארבעה שקלים למסכה. גם אז נשמעו קולות, כולל של שר הכלכלה דאז, לפקח על מחירי המסכות. בפועל עליית המחירים עודדה יזמים להשקיע בפתיחת מפעלים וקווי ייצור נוספים למסכות. כך עליית המחירים גרמה להגדלת ההיצע שהוריד חזרה את המחיר לרמתם היום, כעשרים אגורות למסכה בלבד. פיקוח על מחירי המסכות היה מצנן כניסת יזמים לתחום, מעכב את הגדלת ההיצע ובפועל מותיר את המחירים ברמה גבוהה מכפי שהם כיום לפרק זמן ארוך יותר.

לא בכדי העיר מבקר המדינה כי: “הפיקוח על המחירים הוא פתרון ביניים, חלקי ולא יעיל להסרת פגיעתם של כשלים תחרותיים..”

 

רקע היסטורי – פיקוח על מחיר הלחם ותיאום מחירים

בשנת 2015 קבע בית המשפט כי חמש שנים קודם לכן, ארבע המאפיות הגדולות: ברמן, דוידוביץ’, אנג’ל ודגנית מרחבית חברו יחד להסדר כובל לפיו לחמים מפוקחים לא ימכרו בפחות מהמחיר המפוקח. הרי לפנינו מצב בו הפיקוח על המחירים הפך לכלי שרת בידי עבריינים על מנת לייקר מחירים ולפגוע בציבור הרחב. יצויין כי יציאתם של השחקנים הקטנים מהשוק סייעה בידי המאפיות הגדולות לנצל את פיקוח המחירים לרעה.

בעולם

כפי שהיטיבה לציין המועצה לביטחון תזונתי, ישראל היא המדינה היחידה בין מדינות ה OECD המתערב בקביעת מחירי המזון ובפרט המפקחת עליהם.

 

מה אפשר לעשות? בירוקרטיה

פיקוח המחירים הוא כלי להפחתת מחירים במקרה של שוק לא תחרותי בו שחקנים מייקרים מחירים על חשבון הציבור. אולם בשווקים תחרותיים הדרך להוזיל את מחיר הלחם המלא עוברת בהוזלת עלויות הייצור שלו. במקרה של מאפיות שינה רגולציה כבדה המשיתה עלויות כבדות על יצרני לחם קטנים.

מאפיות כלולות במפרט 4.6 ו’ – מזון ומרכיביו לרבות משקאות וחומרי גלם. כיוון שלא מדובר במזון מן החי המפרט תקף עבור כל מאפיה המייצרת פחות מ-50 טון מאפים ביום. ברי שכמעט אין מאפיות כאלו.

לאחרונה פרסם משרד הבריאות קובץ הנחיות למאפיות קטנות המקל את הדרישות עבור מאפיות אלו. על פי ההנחיות מאפיות קטנות הן כאלו המייצרות 200 כיכרות לחם לכל היותר או 200 ק”ג לכל היותר או שמשתמשות ב 100 ק”ג קמח לכל היותר. למעשה כמעט אין מאפיות הפועלות בנפחים הללו. הנחיות אלה יכלו לסייע לבתי קפה האופים מאפים במקום אלא שאלו טעונים רישיון עסק ממילא. כך למעשה קובץ ההנחיות מסייע למספר מצומצם מאוד של שחקנים, המוכרים מעט מאוד לחמים ולא תורמים לתחרות בענף.

על מנת להפחית עלויות ייצור עבור מאפיות קטנות מוצע ראשית להחיל את קובץ ההנחיות על מאפיות המייצרות עד 5 טון מאפים ביום, 10% מהתקרה במפרט הרישוי. 

עוד מוצע לקבוע בהנחיות מדרגה נוספת עבור מאפיות המייצרות עד 25 טון מאפים ביום. 

כך ניתן להפחית עלויות ייצור במאפיות קטנות ולעודד צמיחה של מאפיות קטנות להתחרות על השוק הקמעונאי.

 

סיכום

פיקוח על מחיר הלחם המלא עשוי להקטין את מספר השחקנים בענף עד כדי קרטלים האסורים בחוק כפי שקרה בעבר. כמו כן, פיקוח המחירים עשוי לצמצם את מגוון המוצרים בשוק. במקרה של התייקרות תשומות עשויה ישראל אף להיקלע למחסור בלחם מלא. לאור זאת, עמדתנו היא שיש להתנגד בתוקף לפיקוח על מחיר הלחם המלא.

במקום נוצע לתקן את דרישות רישוי העסקים כך שיקלו על מאפיות קטנות להיכנס לתחום, לגדול ולהתחרות גם על השוק הקמעונאי.

 

דו”ח מבקר מדינה

הערות לדו”ח ביקורת שנתי 71ג

פרק “הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון”

בשבוע שעבר פורסם דו”ח מבקר המדינה 71ג וכחלק ממנו פרק “הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון”. כעמותה הפועלת לייצג את האינטרס של הציבור הרחב אל מול קבוצות האינטרס אנו פועלים גם בענף המזון להוזלת יוקר המחיה ולפירוק הריכוזיות ממנה מרוויחים מספר מצומצם של בעלי עניין על חשבון הציבור הרחב.

להפתעתנו, נקודות חשובות הושמטו או לא הוצגו בצורה לא נכונה בדו”ח. מתוך הכרה בחשיבות הדו”ח והשפעתו על פעולות הממשלה, מצאנו לנכון כארגון להסב את תשומת לב המבקר לנקודות הללו.

  1. היעדר סקירת רווחיות החקלאים– הדו”ח סוקר את הרווחיות לאורך שרשרת הערך בענף המזון. הרווחיות הממוצעת בקרב יצרני ויבואני המזון עומדת על כ- 13% ובקרב רשתות השיווק על כ- 3.7% בלבד. המפתיע הוא שדו”ח המבקר מתעלם מהרווחיות העצומה בקרב המגזר החקלאי. על פינתוני 2019 של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה,[1] סך הכנסות החקלאים עמד על 30,580 מיליון ש”ח, וסך הרווח עמד על לא פחות מ 5,168 מיליון ש”ח שהם כ- 16.9% מסך ההכנסות, פי 4 ויותר משיעור הרווחיות ברשתות השיווק וההפצה וגבוה בכ- 30% מרווחיות יצרני מזון.

 

  1. השפעת הורדת מכסים על מחירי מוצרים–למסקנת הפרק העוסק במכסים ובמכסות ייבוא: “עולה כי הפחתות מכסים ופתיחת מכסות פטורות ממכס לרוב אינן מתגלגלות ברובן לצרכן”. דומה כי דו”ח מבקר המדינה מערבב מין בשאינו מינו. לא דומה הפחתת מכסים, המאפשרת לכל היבואנים ואף ליבואנים חדשים לייבא מוצר ארצה ללא הגבלת כמות וזמן, לפתיחת מכסות ייבוא המגבילה את כמות השחקנים בשוק ומקשה על שחקנים חדשים להם עלויות גבוהות בכניסה לשוק חדד, להיכנס אליו לפרק זמן מוגבל. לא בכדי לטענת משרד האוצר שהובאה בדו”ח, מכסות ייבוא בפטור ממכס מוזילות מחירים רק אם ניתנו בהליך תחרות או אם ניתנו בהיקף גדול המשפיע על השוק.

הדברים מקבלים משנה תוקף לאור הנתונים שהוצגו בדו”ח המבקר לפיהם המכס על קיווי ודגים הופחת או בוטל ומחירם ירד בכ- 9% ובכ- 20% בהתאמה. לעומת זאת יתר המוצרים המובאים בסקירה נותרו תחת משטר מכסות וממילא ירידת המחירים, אם בכלל, היא מינורית לחלוטין.

 

  1. היעדר התייחסות למכסות ייצור– הדו”ח סוקר את השפעות חסמי הייבוא וכניסת השחקנים החדשים לענף הייצור אולם מתעלם משני שווקים, משמעותיים מאוד, בהם עדיין קיימות מכסות ייצור: ענף הלול וענף החלב. הדו”ח אף סוקר את כח הקניה של ישראל החלש ב 37% ביחס לממוצע מדינות ה OECD בענף המזון. אם כך, ודאי לא נעלם מעיני המבקר שדווקא בשני ענפים אלו יוקר מחירי המזון מגיע לשיא כאשר מחירם הריאלי גבוה בכ- 79% מממוצע מדינות ה-OECD. ישראל היא גם מהבודדות בעולם המערבי בה עדיין מתקיים תכנון של הענפים הללו. מדובר בשני ענפים בהם ישראל יקרה באופן משמעותי ביחס לעולם המערבי ושמשפיעים על ענף המזון באופן רוחבי. לראיה, כאשר המבקר סקר את החברות הגדולות בענף המזון הופיעה תנובה כחברה הגדולה ביותר עם נתח שוק של 11.7% ולאחריה שטראוס בעלת נתח שוק של 9.9%. מדובר בשתי חברות בעלות תחומי פעילות גדולים מאוד בענף החלב ותנובה גם בענף הלול.

 

  1. ייעול הליכי הגנת הצומח– בתגובה לדברי המבקר ציין משרד החקלאות כי “לא ניתן להגביל את פרק הזמן של הליך הערכת הסיכונים מאחר וההליך כרוך במידע שיש לקבל ממדינת המקור והמשרד אינו יכול לשלוט על שלב זה בהליך”. חלק ניכר מהעיכובים שצויינו בדו”ח, נגרמים כתוצאה מקשיים לא מוסברים בתקשורת בין משרד החקלאות בישראל לבין רשויות ממשל במדינות אחרות. ניכר כי הדבר נובע מחד מגודלו הקטן יחסית של המשק הישראלי ומאידך מעומס על המערכת המקומית. לאור זאת, הפתרון הפשוט הוא לדרוש רשימת אישורים ומסמכים מהיבואן ועליו תוטל האחריות להמציא את המסמכים מארץ המקור. כך יוכל משרד החקלאות לעסוק בבקרה אפקטיבית אחר המינים בגינם הוגשה בקשת ייבוא במקום בהליכי התכתבות בין המשרד לבין רשויות ממשל אחרות.

 

[1]החקלאות בישראל 2019, לוח 1. חשבון ענף החקלאות, באתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.