חיפוש
סגור את תיבת החיפוש

כתוב את הכותרת כאן

שחרור שוק התחבורה

2

תקציר מנהלים

  • סוגיית התחבורה הפכה לאחת הסוגיות הבוערות בנושאים הכלכליים המקומיים. חרף השקעות עתק בתשתיות, ישראל אינה מצליחה להתמודד עם בעיית הגודש בכבישים. בעוד אוכלוסיית ישראל צמחה בכ- 35% בין השנים 2000-2016, הדרכים הסלולות עלו ב 42% ומספר כלי הרכב ב 77%. ממוצע הנוסעים בכלי רכב פרטי בישראל עומד על 1-1.2 מהנמוכים בעולם.
  • למרות רמת מינוע נמוכה, אולי בגללה, ממוצע הקילומטרז' לרכב בישראל גבוה ועומד על 17,000 ק"מ לרכב בשנה בממוצע.
  • דו"ח ה OECD מציין את חריגות הגודש בכבישי ישראל העומד כל כ- 2,500 כלי רכב לקילומטר לעומת ממוצע המדינות המפותחות העומד על פחות מ- 1,000 כלי רכב לקילומטר.
  • רמת שביעות הרצון מהתחבורה הציבורית בישראל נמוכה. מחסור של בין 3,000-4,000 נהגים בשוק כולו, הנובע משיטת ניהול התחבורה הריכוזית מביא למצב בו אלפי נסיעות אינן מבוצעות כלל מידי יום.
  • בישראל ניהול התחבורה הציבורית הוא הריכוזי ביותר. משרד התחבורה עצמו מפקח על כל הקווים ברמת תעריף, תחנות, תדירות וכו'. ביתר העולם תחבורה ציבורית מנוהלת על ידי רשויות מקומיות או מטרופוליניות.
  • בישראל ישנו איסור ייחודי על הסעת נוסעים תמורת תשלום למי שאינו פועל מטעם משרד התחבורה.
  • בישראל קיים מבנה מס המעודד מצד אחד נסיעה בתחבורה ציבורית ומצד שני מעודד נסועה ברכב פרטי.
  • המלצה: ביטול איסור הסעת אנשים תמורת תשלום, הן ברכבים פרטיים, באמצעות מודלים שונים לתחבורה שיתופית, והן באמצעות אוטובוסים.
  • העברת סמכויות תחבורה ציבורית לרשויות המקומיות או לרשויות מטרופוליניות.
  • החלת מדיניות "מחיר דרך" תוך שמירה על נטל המס.

נייר עמדה – שחרור שוק התחבורה

רקע – שוק התחבורה בישראל

סוגיית הגודש בכבישים הפכה לאחת הבעיות הכלכליות הכבדות של ישראל. דו"ח ה- OECD לשנת 2014 מצביע על גודש חמור מאוד בישראל: כ- 2,500 כלי רכב לקילומטר כביש לעומת ממוצע המדינות המפותחות העומד על פחות מ- 1,000 כלי רכב לקילומטר כביש.

בישראל למעשה אין שוק הסעת אנשים תמורת תשלום. כל אמצעי התחבורה הגובים תשלום בגין הסעת נוסעים מהווים זרוע ביצוע של הממשלה, לכל הפחות צריך לומר כי הממשלה שולטת בהיצע שירותי התחבורה האפשריים בישראל. מוניות בעלות מספר ירוק אשר מחירן מפוקח על ידי הממשלה כמו גם מספר המוניות הפועלות ברגע נתון. מוניות השירות אשר פועלות בקווי שירות מסויימים לאחר שזכו במכרז, שירותי אוטובוסים אשר ניתנים במספר אשכולות תחבורתיים כולם כזרוע ביצוע של משרד התחבורה וכן שירותים מסילתיים למיניהם הפועלים על ידי נותן שירות ממשלתי או מיקור חוץ של הממשלה. כמו כן, תחבורה שיתופית אסורה על פי חוק בישראל. כלומר הלכה למעשה, אין שוק הסעת נוסעים פרטי בישראל.

הסיבות לכך נעוצות בשתי תקנות משרד התחבורה:

  1. סעיף 84א' אוסר על הסעת אנשים תמורת תשלום ברכב פרטי ללא קבלת אישור, מספר ירוק, מהמדינה.
  2. סעיף 397 אוסר על חברות אוטובוסים לאסוף נוסעים התחנות ולגבות מהם תשלום בשל כך.

רמת שירות התחבורה בישראל

כיאה לשירות ריכוזי, סובלים שירותי התחבורה הציבורית בישראל מבעיית בזבזנות גדולה מצד אחד, ומשירות לקוי מן הצד השני. על פי שוקי כהן, מנכ"ל חברת מתת לתכנון תחבורה, רק ל-3%–5 מנוסעי התחבורה הציבורית ישנה אפשרות בחירה בנסיעה ברכב פרטי; היתר, כלומר 95%–97 מהנוסעים, הם נוסעים שבויים: ילדים ונוער, קשישים, סטודנטים או משפחות שאינן יכולות להרשות לעצמן שני כלי רכב.

אכן מחקר של חברת 'Samkai Global Stratgy' מראה שבעוד שאוכלוסיית ישראל גדלה ב 35% בין השנים 2000-2016 ושטח הדרכים הסלולות עלה ב 42%, מספר כלי הרכב בכבישים עלה בכ- 77% במשך תקופה זו. למרות העליה המתמדת במספר כלי הרכב בישראל, רמת המינוע בישראל עודנה נמוכה. לפי אותו הדו"ח ישראל נמצאת במקום האחרון בין מדינות ה- OECD ברמת מינוע למשק בית ועומדת על 1.25 כלי רכב למשק בית. חרף או בגלל רמת המינוע הנמוכה, הנסועה בכלי רכב פרטי בממוצע עומדת בישראל על 17,000 ש"מ בשנה, מעל ממוצע מדינות ה- OECD.

הגידול במספר כלי הרכב הפרטיים - גרף הגידול במספר כלי הרכב הפרטיים – גרף[/caption]

סקרי שביעות רצון שנערכו במספר ערים ומטרופולינים ברחבי העולם מעלים ששביעות הרצון בישראל, וספציפית במחוז תל אביב והעיר ירושלים הן מהנמוכות באירופה. למעשה נמוכות מכל מקום אחר שנבדק למעט רומא, פלרמו ונאפולי, כולל מקומות עם רמת תוצר לנפש נמוכה מזו של ישראל.

ממוצע כלי רכב למשק בית
ממוצע כלי רכב למשק בית

דו"ח של תנועת התעוררות בירושלים הראה כי בירושלים לבדה במהלך חודשים מסויימים 12% מהנסיעות כלל לא יצאו לפועל, 43% מאלו שכן יצאו לפועל יצאו לדרך באיחור. דו"ח של ארגון 15 דקות מעלה שבחציון הראשון של שנת 2019 התקבלו בארגון כ- 4,000 תלונות נוסעים על שירותי התחבורה הציבורית. כ- 41% מהן עסקו באיחורים ו/או אי ביצוע נסיעות. על פי העיתונאי שרון עידן, בשנת 2020 צפויות להתבטל כחצי מיליון נסיעות.

חלק ניכר מליקויים אלו נובעים ממחסור חמור בנהגים הפוקד את הענף. במציאות מתוקנת במצב כזה שכר הנהגים היה עולה ובמידת הצורך גם מחיר הנסיעה בתחבורה הציבורית, כך היה מצטמצם הפער בין הביקוש היצע במהירות. במצב בו פועל מתכנן מרכזי המפקח על מחיר הנסיעה ומונע העלאת מחירים נוצר מחסור בנהגים וממילא בשירותי תחבורה ציבורית.

לצד השירות החסר והלקוי שתואר לעיל, סובלת מערכת התחבורה הציבורית מבזבוז עצום. נתוני משרד התחבורה מעלים שבשנת 2017 הופעלו ברחבי הארץ כ- 3,000 קווי תחבורה ציבורית. מהם 130 קווים נסעו עם פחות מנוסע אחד בממוצע, 430 קווים נסעו עם יותר מנוסע אחד ופחות מ-5 נוסעים בממוצע, 470 קווים נסעו עם יותר מ-5 נוסעים ופחות מעשרה נוסעים בממוצע, 910 קווים נסעו עם יותר מעשרה נוסעים אך פחות מ-20 נוסעים בממוצע, 1,000 קווים נסעו עם יותר מ-20 נוסעים ופחות מ-45 נוסעים בממוצע ו- 200 קווים נסעו עם יותר מ-45 נוסעים בממוצע. כלומר ב 560 קווי שירות מתוך 3,000 היו פחות מחמישה נוסעים בממוצע.

כל אלו מביאים לכדי מצב בו משך הזמן לפעילות היומיום השגרתית מהבית למקום העבודה וחזרה (יוממות) הוא השני באורכו בין המדינות המפותחות כפי שמתקבל מעיבוד הנתונים על ידי חברת סמקאי. חישוב שנעשה על ידי החברה מלמד שקיצור משך הזמן והבאתו לממוצע מדינות ה- OECD יחסוך למשק מידי שנה כ -12 מיליארד ₪.

גרף זמני נסיעה
גרף זמני נסיעה

שווקי תחבורה בעולם

למעשה אין אף מקום בעולם המערבי בו שוק התחבורה ריכוזי כמו בישראל. לרוב, תחבורה ציבורית מנוהלת על ידי הרשויות המקומיות או על ידי רשויות מטרופוליניות. בחלק מהמקומות לצד שירותים ציבוריים ישנם גם שירותים פרטיים ולכל הפחות לא ידוע על מדינה מפותחת בה חל איסור הסעת נוסעים תמורת תשלום בשוק הפרטי דוגמת האיסור בישראל.

דוגמה לאיסור כזה שהוסר ניתן למצוא בגרמניה בה התחבורה בתוך הערים מנוהלת על ידי הרשויות המקומיות. תחבורה בינעירונית מבוצעת על ידי חברות פרטיות למעט הרכבת הלאומית של גרמניה, ה'דויטשה באן'. בשנת 2013 בוטל איסור משנת 1931 על מפעילים פרטיים להסיע נוסעים מעל 50 ק"מ לערים בהן יש תחנות רכבת. מטרת האיסור היתה כמובן לחזק את חברת הרכבות הממשלתית. בתוך שנה מספר הקווים הבינעירוניים יותר מהכפיל את עצמו ועלה מ- 113 שווים ל- 244 ומספר נסיעות הנוסעים עלה ב 300%. מחירי האוטובוסים הבינעירוניים אינם מסובסדים על ידי הממשלה ובכל זאת הם זולים ממחיר נסיעה ברכבת מסובסדת, בחישוב פר קילומטר.

בניגוד למתווה המכרזים בישראל, המעניק לכל מפעיל תחבורה ציבורית מונופול אזורי באשכול קווים אותו זכה להפעיל, ישנם מקומות בהם מתקיים מכרז עבור כל קו, או לפחות קווים דומים מוצאים למכרז בין מפעילים שונים. ברבות מהמדינות למפעילי התחבורה הציבורית יש גמישות בהפעלה דוגמת מסלולי נסיעה קביעת תעריפים וכדומה.


תחבורה שיתופית

צרכנות שיתופית צוברת תאוצה בענפים רבים בכלכלה העולמית. לצרכנות השיתופית שלושה מאפיינים המניעים אותה להצלחה: רשתיות, היעדר היררכיה והקטנת עלויות העסקה. חברות אנליזה למיניהן מערכיות כי תחום הצרכנות השיתופית יצמח ויהפוך לאחד מהמגזרים הפוריים  בכלכלה העולמית. רעיון התחבורה השיתופית הוא מקרה פרטי של צרכנות שיתופית. באמצעות יישומון יכולים נהגים להציע את שירותי ההסעה שלהם לכל דורש, הנוסעים יכולים להתאגד יחד או לנסוע בנפרד על בסיס פערי מחירים. כיום פועלות במאות ערים ברחבי העולם מספר חברות תחבורה שיתופית, המוכרות שבהן: Careem, Didi, Juno, Lyft, Uber ו Blablacar.

בערים רבות מחירי הנסיעה בתחבורה שיתופית הוזילו את מחיר הנסיעה בכ- 30%. הוזלת מחיר הנסיעה גורמת להעדפת התחבורה השיתופית על פני נסיעה ברכב פרטי, דו"ח חברת מקינזי קושר בין כניסת התחבורה השיתופית לירידה בשיעור הבעלות על רכב פרטי בקרב צעירים אמריקאים. מחקרים מראים כי תחבורה שיתופית מעלה את רמת הבטיחות בדרכים שכן רבים מעדיפים ליסוע אחרי בילוי או בשעות עייפות באמצעות שירותי תחבורה שיתופית במקום באמצעות תחבורה פרטית.

גם רמת ביטחון הנהגים והנוסעים עלתה בשל תהליך ההזדהות הכרוך ברישום ליישומון ובידע הקיים בידי הפלטפורמות בכל הנוגע לנוסע ולנהג.

בכל הנוגע לגודש בכבישים, ישנם מחקרים סותרים בנושא הזה. מאוד קשה לבודד את השפעת התחבורה השיתופית על הגודש בכבישים מיתר המשתנים ומאוד קשה לאמוד השפעה נטו של התחבורה השיתופית על רמות הגודש. אולם, יש לציין שמה שמייצר גודש בכבישים הוא עצם קיומו של הרכב הפרטי, לא עצם קיומה של התחבורה השיתופית. הפתרון לבעיות הגודש בהקשר זה נעוץ ב'מחיר הדרך'.


מחיר הדרך

בישראל מערכת מיסוי מורכבת על שוק התחבורה. מצד אחד מיסוי כבד מוטל על רכבים חדשים ועל דלק, אליהם מתלווה סבסוד עמוק לתחבורה הציבורית. אלו אמורים לכאורה לעודד נסועה בתחבורה ציבורית. אלא שלצד אלו הרשויות בישראל מסבסדות הלכה למעשה את מחירי החניה ואת מחיר הדרך ובכך מעודדים נסועה ברכב פרטי.

'מחיר הדרך' מבטא למעשה את עלות הקמת ואחזקת הכבישים עבור כלי הרכב הפרטיים, עלות שנכון להיום אינה מוטלת באופן ישיר על משתמשי התחבורה בישראל. מחיר הדרך מטיל על צרכני הדרך את העלות הישירה לשימוש אותו הם עושים בכבישים ובכך עשויים לנהל את הביקוש לדרך באופן יעיל יותר. כך כאשר כניסה למרכזי ערים תלוי בתשלום אגרת זרימה, עשויים חלק מהנוסעים לוותר על רכב פרטי לטובת תחבורה ציבורית. אחרים עשויים להעדיף לנסוע מספר אנשים יחד ברכב אחד בכדי להוזיל את עלות הנסיעה עבור כל נוסע.

כל אלו יחד מפחיתים את הגודש במרכזי הערים, מזרזים את משך הנסיעה ומפחיתים את זיהום האוויר. הדוגמאות הבולטות בעולם להטלת 'מחיר דרך' הן סינגפור, לונדון, שטוקהולם ומילאנו. לאור הטלת מחיר דרך פחתה תנועת רכבים במרכזי הערים ב 14-23%, עיכובי התנועה פחתו בכשליש, זיהום האוויר פחת ב 13-21% ולא נצפו השפעות שליליות על כלכלת מרכזי הערים, להיפך בחלק מהמקומות אף צמח המסחר בעקבות חוויית ההליכתיות המשופרת במרכזי הערים.

אנו ממליצים על יישום מדיניות מחיר הדרך אולם בכדי לא להגדיל את נטל המס על אזרחי ישראל יש ללוות מדיניות זו בהפחתת מס הבלו על הדלק ו/או מס על ייבוא רכבים.


המלצות מדיניות

ישנן שאלות רבות הנוגעות למיסוי, סבסוד ומחיר הדרך בתחבורה. בנייר זה בחרנו להתמקד בהיעדר התחרות בהפעלת קווי התחבורה בישראל.

  • ביטול סעיף 397 לתקנות התעבורה האוסר על חברות אוטובוסים לאסוף נוסעים התחנות ולגבות מהם תשלום בשל כך. בכך ייפתח הסכר למפעילי קווי שירות פרטיים להתמודד בשוק.
  • מעבר למודל הלונדוני של מכרזי תחבורה ציבורית – מכרז עבור כל קו בנפרד. מתן גמישות למפעילים לקבוע קווי שירות, מסלולים, תעריפים ותחנות. קיצור משך המכרז לתקופה של 5-7 שנים.
  • העברת סמכויות תכנון וניהול תחבורה ציבורית ממשרד התחבורה לרשויות המקומיות ו/או רשויות מטרופוליניות.
  • ביטול סעיף 84א' לתקנות התעבורה האוסר על הסעת אנשים תמורת תשלום ברכב פרטי. נהגי מוניות יוכלו לבחור לוותר על זכיונם להפעיל מונית ולקבל מהמדינה פיצוי מלא או לחילופין להמשיך להחזיק בזכיון להפעלת מונית ולקבל פיצוי מופחת לפי ערך השוק של זכיון זה לאחר כניסת התחבורה השיתופית לתוקף.[1]
  • קביעת מגנון 'מחיר דרך' גמיש במרכזי הערים ללא הגדלת נטל המס.[2]

[1] נתניהו לוחץ על כחלון: חוק בוררות חובה והפחתת הרגולציה, עמירם ברקת, גלובס, 26.7.2016.

[2] ראו בריאיון לעמירם ברקת, גלובס, 27.1.2013

[3] דו"ח בנק ישראל לשנת 2017.

[4] "הנתונים העגומים של אגד בבירה נחשפים: שליש מהקווים מאחרים, כמחצית מהנסיעות אינן תקינות", ינון בן דוד, ידיעות ירושלים, 2.7.17.

[5] דו"ח ביקורת הציבור – סיכום חציון ראשון 2019, ארגון '15 דקות'.

[6] חשבון הטוויטר של העיתונאי שרון עידן: https://twitter.com/sharonidan/status/1172151781696122881/photo/1

[7] "לצאת מהקווים: בשׂורה לתחבורה ביישובים הקטנים", יהודה פואה, 'השילוח' גיליון מספר 16.

[8] עיבוד של עידן ארץ לשני מחקרים. לפוסט של עידן: https://www.facebook.com/photo.php?fbid=2389830781060319&set=a.117658808277539&type=3&theater. המחקרים:

Impacts of the German interurban bus market deregulation on regional railway services, Cornelia Gremm, Institute of Economics, Karlsruhe Institute of Technology, 76131 Karlsruhe, Germany.

Discussion Paper No. 15-062: Competition in the German Interurban Bus Industry: A Snapshot Two Years After Liberalization, Niklas S. Dürr and Kai Hüschelrath, ZEW.

[9] "תחבורה שיתופית בישראל – ניתוח מדיניות והצעת מודל", ספי קלר, צביה זיכרמן, מאיר בוחניק ואריאל ארליך, פורום קהלת למדיניות, נייר מדיניות מס' 35, יולי 2017.

[10] מצגת "התכנית לחילוץ ישראל מהפקקים", FUTURE MOBILITY', ינואר 2019.

[11] תחבורה שיתופית בישראל – ניתוח מדיניות והצעת מודל, ספי קלר צביה זיכרמן מאיר בוחניק אריאל ארליך, פורום קהלת 2017.

[12] לקריאה מעמיקה עבור מודל 'מחיר הדרך' לישראל: 'כיצד ניתן לצמצם את הצפיפות בכבישים על ידי אימוץ אגרות גודש', פרופ' עומר מואב ושני שרייבר, מכון אהרון, נייר מדיניות 2017.06, דצמבר 2017.