נייר עמדה- טיפול רוחבי ברגולציה

מהות הרגולציה, הגדרות

רגולציה היא כלי בידי המדינה להתערב בחיי הפרט והמשק. רגולציה נובעת מהשקפת עולם, פילוסופיה, על היחסים בין אזרח למדינה.

בישראל אין הגדרה כזו כיוון שאין חוקה, וגם אין ערכים משותפים, מוסכמים ויציבים.

לכן גם ה "אינטרסים הציבוריים העומדים ביסוד הרגולציה" כמאמר המסמך, אינם מוגדרים, לא כל שכן מוסכמים ויציבים – לפחות לא כולם. ועוד יותר, גם ה"הגנה"עליהם, שהיא מהות הרגולציה עצמה, איננה מוגדרת, מוסכמת ויציבה ומושפעת מאוד משיקולים פוליטיים או אינטרסנטיים אחרים.

במצב דברים זה, הרגולציה "לטווח ארוך" תמשיך לעמוד על כרעי תרנגולת ותייצר "מציאות נקודתית" (בזמן ובמקום)שאיננה משקפת תפיסת עולם ערכית כוללת, מוסכמת, יציבה ועקבית.

בנוסף, הרגולציה לא נמצאת בחלל הריק. רגולציה תלויה בהקשר – הן הפוליטי והן העסקי ותנאי הסביבה, המשק וההקשר הגלובלי. הכרה בכך מובילה להבנה שבהכרחיות היציבות מצד אחד – כדי לתת ודאות עסקית והדינמיות מצד שני – כדי לאפשר התאמה להקשר בתוך המסגרת היציבה המוכוונת ע"י עקרונות וערכים מוסכמים. הקלה בנטל הרגולטורי הוא רקאמצעי הכרחי אחד מתוך כמה כדי לאפשר השגת מטרה זו, ע"י הקטנת כמות ההתאמות הנדרשות וההקשרים המתלים.

הכרה בכל זה חיונית לצורך תיאום ציפיות, הימנעות מכשלון ידוע מראש והגדרת מטרות ריאליסטיות לטיפול ברגולציה.

המסמך שלפנינו צריך להתחיל מהגדרת הרגולציה. מה היא, מה מטרותיה, מה גבולותיה, וכ"ד – גם אם אין חוקה וערכים מוסכמים משותפים.

במסמך שלפנינו אין ניסיון להגדיר את מהות הרגולציה, ה"אינטרסים הציבוריים"וסדרי עדיפויותיהם, מידתיות ה"הגנה"שבה,  ולא את התנאים הנקודתיים שיתירו רגולציה נקודתית כלשהי.

המסמך צריך לדרוש שלכל התערבות שכזו חייבת להיות הגדרה ברורה, מטרות ברורות (איכותיות וכמותיות), מנגנון איזונים ובלמים בנוי לתוכה כדי שלא תיהפך כלי לדיכוי או דרקונית מדי או מחטיאה מטרות שאינן מוגדרות די הצורך.

שלוש רמות רגולציה

לשיטתי קודם כל צריך להבחין בין שלושה סוגי רגולציה עיקריים, לפי המפוקחים:

1. רגולציה המוטלת על הרגולטור – על השירות הציבורי
2. רגולציה המוטלת על חברות וגופים גדולים ו\או מונופולים\X-אופולים (דוגמת הבנקים, יבואני ויצרני משאבי טבע, מאפיות, …)
3. רגולציה המוטלת על עסקים קטנים ועל האזרח

לכל אחד מהסוגים צריך לקבוע מערכת ייחוס שונה, בהתאם לפוטנציאל הנזק\תועלת\עלות כמו גם הציפיות הציבוריות ממנו.

הרגולטור כפוף לרגולציה – מערכת חוקים ותקנות האמורות לקבוע את התנהלותו. בהיעדרה, או בפגיעה בה, נפגעות גם שאר הרגולציות ולו מין הטעם של איבוד הלגיטמיציה, אימון הציבור והיכולת של הרגולטור לפקח על הגופים האחרים בצורה הוגנת ושקופה. פוטנציאל הנזק גדול מאוד, גם ללא שחיתות.

חברות גדולות ו\או X-אופולים דורשים פיקוח הדוק, ולפעמים רוחבי – לא של רגולטור יחיד,שמגמתו העיקרית היא מניעת השתלטותם על משאבי מדינה, על נזק קצר וארוך טווח לציבור רחב ולכלכלה כולל עתידית ומבנית, וכ"ד.

עסקים קטנים והאזרחים נדרשים לציית לרגולציה בד"כ ובעיקר כדי למנוע אנרכיה משקית, נזק מקומי (או רחב אם הבעיה משותפת להרבה מפוקחים) ובד"כ קטן, ובמיוחד – אבטחה מפני נזק פיסי שעלול לעלות בחיי אדם\בריאות הציבור.

הרגולטור

קשה לקדם תכנית לשיפור הרגולציה כאשר הרגולטור עצמו מתנהל בניגוד לכללים שהוא עצמו קובע, וכאשר המגמה הזו רק מתגברת.

לא מדובר בעבירות על החוק אלא על התנהלות אנטי-רגולטורית במפגיע שאזרח או חברה שהיו מתנהלים כך היו מובאים לדין או "מטופלים" ע"י הרגולטור.

למשל, "סחבת" ו"אי הנמקה" במגע עם הציבור. למשל, התעלמות מבקשות לפי חופש המידע עד כדי הגעה לבתי משפט ואפילו אז – התעלמות מהחלטותיהם או מסירת מידע שברובו מושחר. למשל, אי העברת הצהרות הון של שרים ובעלי תפקידים אחרים, ועד כדי הגעה לבתי משפט.

כל אלה כאמור פוגעים באמון הציבור ברגולטור שלא לאמר ברגולציה עצמה שנועדה לאפשר לציבור איזושהי רמה ראשונית של פיקוח עליו.

הפתרון חייב להיות ברמה האישית ובאופן אוטומטי ללא אפשרות לביטול. שר או בעל תפקיד שלא יעביר הצהרת הון בזמן, יאבד את משכורתו כולל תנאי הפנסיה עד חודש העיכוב השני ומשם והלאה יקנס אוטומטית בגובה משכורתו החודשית על כל עיכוב נוסף של חודש או חלק ממנו. שר וכל בעל תפקיד רלונטי במשרד שלא העביר מידע שהתבקש להעביר תחת חופש המידע או ע"י גוף ציבורי אחר (לדוגמה ועדות הכנסת), יקנס אוטומטית בגובה משכורת חודשית … שר או בעל תפקיד שבשל התנהלותו האנטי-רגולטורית הוגשה תביעה לביהמ"ש, ישא בהוצאות המשפט בעצמו. וכיוצ"ב, בדומה לכל מפוקח שאינו בשירות הציבורי.

פיקוח ואחריות

נושא עיקרי הוא הפיקוח והאחריות (accountability) של הרגולטור– כמוסד וכפקידים – על הנושאים שבסמכותו. במצב הקיים בארץ הפקידים בארץ אינם נושאים באחריות אישית. משכורתם וקביעותם אינן תלויות בהצלחה או כשלון של הנושא עליו הם מופקדים. אין מוטיבציה כלשהי לשפר את מצב הרגולציה הכללית או העסק המסוים שנפגע ממנה.

להיפך. כיום הן לרגולטור כמוסד והן לאנשיו יש מוטיבציה הפוכה – לעשות שינוי רק תמורת בונוסים והטבות, להשאיר את כמות הפקידים כמות שהיא או להעלותה, ולמצוא חן בעיני סמכויות מנהלתיות שמעליהם – בין אם ישירות ובין אם בעקיפין – מטעמי הטבות אישיות עתידיו בשירות הציבורי ו"משילות".

היום אין פיקוח על איכות הביצוע של הרגולטור ועל עמידה בחוק, הוראות והנחיות. למשל, נתקלתי לא אחת ב"סחבת" ו\או אי הנמקה, בניגוד לתקשי"ר ולהוראות חוק קיימים. נציבות שירות המדינה בעייתית, כל הפקידות מוגנת בהסכמים קיבוציים ונהנית מהעלאות שכר אוטומטיות וקביעות, וכיוצ"ב.

מעבר לכך, חלק נוסף מהבעיה היא ה"משילות". כאשר פקיד מחויב קודם כל ל"בוס"שלות בין אם זהו פקיד אחר ובין אם פוליטיקאי, ורק אח"כ למהות העבודה שלו, הטיפול במקבלי השירות תמיד ינזק. וזהו המצב הנוהג היום.

אין מנגנונים לא לפקח ולא לגרום לתוצאות אישיות על הפרות. אפילו פרסום שנתי\חודשי של הפרות וענישה לא מתקיימת.

תפקיד מבקר המדינה כמשל. מבקר המדינה אמור, בין השאר, להעלות ו\או לטפל בנושאים בירוקרטיים-רגולטוריים המכבידים על העסקים או המדינה או האזרח בהיקפים גדולים. הביצוע של מבקר המדינה בנושא אפסי ונשאלת השאלה למה. מה שמונע ממנו לבצע תפקיד זה הוא חלק ממה שימנע מביצוע כל שיפור תהליכי אחר. ובכל מקרה, נדרשת חקיקה להסדרת או הסרת חלקו של המבקר ו\או גופים אחרים (נציבות שירות המדינה? אחר?) מטיפול כדי לייעל את התהליכים, להתוות בבירור את תפקידו של כל גוף, לייתר מפקחים מרובים…

אבל במנגנונים שנסקרו במסמך שלפנינו אין שום ניסיון, שלא לאמר הצלחה, לטפל בבעיות בירוקרטיות סיסטמיות ומהותיות ביותר אלו. ללא טיפול כזה להערכתי כל טיפול ברגולציה יהיה חלקי בלבד והצלחתו השיטתית מוטלת בספק כיוון שחלק משורשי הבעיה לא יטופלו, הרגולציה לא מנסה לטפל במנגנון הרגולטורי המפואר שמפקח עליה עצמה!

הכרה בדינמיות העולם העסקי והאזרחי

העולם היום דינמי פי כמה מאשר היה, כולל הרבה יותר מאשר היה כאשר המדינות שסקרתם בדקו והחליטו על צעדיהן. קצב השינויים הגדל, והתוצאות והצרכים כתוצאה מכך.

מגיפת הקורונה היא רק דוגמא אחת לדינמיות גבוהה זו.

הצורך המהותי הוא ברגולציה דינמית, רעיון שהוא במהותו בעייתי מול תפיסת החוק, הצדק האוניברסלי והערכים, וכמובן התהליכים הבירוקרטיים הארוכים בבסיסם.

כלומר, הוקטור המפוקח נע בקצב מהיר פי כמה מהוקטור המפקח, מה שמייצר פערים בלתי ניתנים לגישור לאורך זמן.

כל טיפול רגולטורי חייב קודם כל להכיר בכך וכתוצאה מהכרה זו – להתאים את הכלים קודם כל לדינמיות הזו.

כמו כן, חקיקה הינה תהליך פוליטי בעיקרו ולאו דווקא מקצועי (שלא לאמר "אף פעם"לא מקצועי). תהליך פוליטי זה מאפשר לקדם חקיקות לא ראויות מהר ולתקוע חקיקות ראויות עד קץ הדורות. ושוב – במיוחד בארץ לאור האקוסיסטם הפוליטי והקשרים בין העולם הפוליטי לעסקי.

לכן, לא כלל ברור שחקיקה היא השיטה הנכונה לטיפול ברגולציה, מלבד, אולי, היותה מסגרת עקרונות ו\או מתוות גבולות ושיטות לאחידות בין משרדית.

צריך לבדוק מנגנונים נוספים בהם רגולציה תיווצר, תשתנה ותימחק ע"י גופים חוץ פרלמנטריים דוגמת מגשרים שיפעלו בין הצדדים המפוקחים והמפקחים, בהרכבים של 3 מגשרים לפחות … ובפיקוח המדינה לניטרול ניגוד עניינים ודלתות מסתובבות.

דינמיות ברמת הסעיף: מפוקחים יוכלו להתלונן אונליין על סעיפים מסויימים ברגולציה. כאשר זה קורה\מצטבר, ימונה בודק שימליץ לגוף כמו אותם מגשרים על השארת המצב או שינויו. לאותו גוף תהיה סמכות לשנות את אותו הסעיף, להשעותו, לדחותו, לבטלו – בצורה גורפת או לסוג מסויים אל עסקים או לעסקים מסויימים, בתלוי בהיקף הכספי, בעלות\תועלת וכ"ד

העברת הנטל הרגולטורי מהאזרח למדינה

כמו ההבדל בין רפואה מונעת לרפואה מתקנת, כך צריך להיות הטיפול הרגולטורי בכלל ובעסק הקטן בפרט.

לכל עסק שיבקש, ימונה רגולטור אחראי שתפקידו לוודא שהעסק יכול "לרוץ" במינימום קשיים רגולטוריים, יהיה אחראי לעסוק\לסייע בפתרונם עבור העסק, יעביר מידע על הקשיים בתוך המערכת וכך יגרום ללמידה, שיפור ו"הרמת דגלים" לצורך טיפול בבעיות סיסטמיות…

לפקיד זה תהיה רשות לדחות, להשעות או לבטל רגולציה (לפי סעיפיה בחוק ו\או לפי היקפה הכספי לעסק מסוים), להעלות לדרג גבוה בעיות בהיקפים גדולים יותר, … מחויב להיות רו"ח ו\או עו"ד.

שקיפות וחופש מידע

כידוע, כלי מרכזי לשיפור ופיקוח הוא חופש המידע והשקיפות.

אין סיבה שתיווצר רגולציה ללא שקיפות מלאה, חינמית ואוטומטית שאיננה נתונה לשרירות ליבו של הרגולטור.

כל רגולציה חדשה תחויב בשקיפות מלאה ואוטומטית. כחלק מהגדרתה, יוגדר מערך השקיפות וחופש המידע האטומטי שלה. יוגדרו הפרמטרים והחתכים שישוקפו לציבור, בצורה מלאה, פרקי הזמן המקסימליים בין קיום הנתונים ובין הצגתם האוטומטית (כלומר, לדוגמה, כדי שפרטי מידע מינואר 2019 יוגשו לציבור תוך חודש ולא תוך 5 שנים), ממשק המשתמש באונליין שיאפשר גישה מיידית וחינמית לכל הנתונים הנ"ל, …

לשקול: אם ניתן מבחינה משפטית אזי ברירת המחדל למימון מלא\חלקי של מערך השקיפות לרגולציה ספציפית וצרה (דוגמת פיקוח על הבנקים, על יבואני נפט, על מאפיות …)יוטל על הגופים המפוקחים בחלוקה לפי רווחיהם הממוצעים בשלוש השנים הקודמות (או נוסחה פשוטה אחרת). אפשר אולי לממן זאת ע"י מס רגולציה. ההיגיון הוא שהצורך ברגולציה, ובמיוחד בשקיפות ובחופש המידע והפיקוח הציבורי, נובע מכך שאותם מיעוט גופים אינם נוהגים במידת ההגינות\השקיפות\התועלת לציבור הרחב\… ומשום כך נדרשת הרגולציה, ולכן עליהם לממן לפחות את החלק האפשר גישה לציבור למידע.

מסגרת רגולטורית מתכללת ל "סוג 2" – רגולציית X-אופולים וגופים גדולים

בנוסף לדוגמאות הרבות כגון הבנקים והפיקוח עליהם, חברות הביטוח והפיקוח עליהן וכ"ד, יש דוגמאות נוספות של, למשל המאפיות, יצרניות המזון, משתמשי משאבי הטבע, או למשל הנמלים ושדה התעופה. כתבה מעניינת למשל https://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3903897,00.html . הטיפול הרגולטורי באספקת התבואה דרך הנמלים (שלא לדבר על כל שרשרת האספקה- גם מחות לנמלים), מגלה איך לא צריך להתנהל. לפחות שלושה גופים רגולטוריים בעלי כח על הנייראך חסרי תבונה מייצרים "קנס" ענק וחוסר יעילות משווע המושתים על היבואן-יצרן-צרכן, מגלגלים את האחריות מאחד לשני, פועלים בהקשר רגולטורי פוליטי (האיסור לייבא תבואה מטעמי כשרות במשך 8 חודשים מתוך 12 בשנה כמו גם התאגדויות עובדי הנמלים). הפתרון הוא בכיוון פירוק שלושת הרגולטורים ואיחודם אותם תחת גורם מתכלל אחד ויחיד בעל סמכות כללית הממונה על יבוא תבואה, או אף על נושאים נוספים ביבוא מזון\סחורה כללית\…

כלומר, לנושאים מסויימים יהיה רגולטור מתכלל שיראה את כל התהליך ואת כל המעורבים ויפעיל רגולציה לפי הצורך המשתלבת אחת בשניה ללא סתירה או הצטברות רגולטורית מיותרת.

הגדרת היוצא מין הכלל

כל רגולציה תגדיר את היוצאים מין הכלל המחייבים טיפול פרטני, הגעה לפקיד וכ"ד.

כמות המקרים היוצאים מין הכלל לא יעלו על ~5% מהמטופל בידי הרגולציה, לפי סטטיסטיקה שתיערך לפני החלתה ובמשך כל תקופת חייה.

כברירת מחדל, הטיפול הרגולטורי בכל מה שמחוץ ליוצא מין הכלל, דהיינו הכלל, יחויב להיות אוטומטי, נגיש אונליין מתחילתו ועד סופו, קצוב בזמן, …

ספי מינימום

עבור רגולציה רחבה (כלומר כזו הנוגעת לכמות משמעותית של מפוקחים לא ספציפית למשל לא כזו שעל הבנקים או מאפיות או יבואני נפט וכ"ד) כל רגולציה תגדיר ספי מינימום שמתחתם יהיה המטופל פטור מאותה רגולציה כברירת מחדל.

ספי המינימום יכולים להיות היקף כספי, תנאים בריאותיים וכ"ד. יוגדרו במסמך תנאים כלליים להקמתם בכל המערכות הרגולטוריות בצורה זהה.

כמות המקרים הפטורים תהיה לפחות כ 30% מהמקרים המטופלים באותה רגולציה.

יוגדר מנגנון דגימה (שקוף)ועבירה פלילית או קנס משמעותי ואוטומטי על כל הפרה\התחמקות.

אתגרים מהשטח – רגולאטונים

איסוף תקופתי של בקשות מעסקים לטיפול בבעיות רגולטריות מוגדרות היטב וקיום מיידי של רגולאטונים להסרת הבעיות הנבחרות לפי עדיפות משקית וסיכויי ההצלחה.

ישתתפו נציגים בעלי סמכות מכל משרד הנוגע בדבר כמו גם מגשרים ונציגי העסקים.

היישום יתוקצב מראש כל שנה ויוחל בביצוע לאלתר.

טכנולוגיה

תוקם "קתדרה"קבועה לטיפול טכנולוגי\מדעי ברגולציה. הקתדרה תהיה פתוחה לחוקרים ממדעים רלוונטיים שחייבים לכלול מדעים מדויקים בכל תוכנית(לדוגמא תעשיה וניהול, מדעי המחשב, סטטיסטיקה, ניהול מידע פיסיקה), ייגישו בקשו ויבצעו תוכנית הכוללת עיסוק בנתוני אמת שיועמדו לרשותם ע"י המדינה (אחרי אנונימיזציה), ניסויים וכ"ד כך שהתוצאה של כל עבודה תהיה המלצה בפועל המלווה בהוכחות לטיפול ברגולציה משמעותית אחת או יותר.

פיתוח AI לניתוח ביצועים של פקידים ושל תהליכים, של תוצאות החקיקות, ובשלב ראשון בעיקר מציאת הבעיות העיקריות

אפשרות להפרטת הזיהוי והטיפול בבעיות לחברות טכנולוגיות מורשות. למשל, העמדת בסיסי הנתונים לאחר שעברו "אנונימיזציה" לרשות חברות טכנולוגיות מורשות, ותגמול לפי אחוזים מ (א) היקף הבזבוז בבעיות שנמצאו (ב) היקף החיסכון מבעיות שפתרו (או סכום מינימום כדי להבטיח השתתפותן).

בעייה: קשה לבצע פתרונות טכנולוגיים במערכות ממשלתיות סגורות ולכן בפועל מי שיבצע זה הקבלן של המדינה – תחת הוראות החברה שמצאה את הפתרון. או משהו דומה.

שימוש בטכנולוגיית בלוקציין לאימות, אישור, ניהול אישורים ומסמכים, "שרשרת אספקה" של תהליכים בירוקרטיים וכ"ד – בצורה המאשפרת שמירת פרטיות ואי חשיפת פרטים תוך שיתוף פריטי מידע רלוונטיים בין רשויות מורשות ורישום השלבים בהתקדמות התהליך.

אוטומציית תהליכים ובקרת איכות

לכל שלב בתהליך ניתן להגדיר פרק זמן מקסימלי (למשל למתן תשובה מנומקת מרגע הגעת הפניה באימייל\טופס\פקס\…). חריגה מהזמן המקסימלי, חריגה מממוצע, מזמן מטרה, לפי פקיד\מחלקה\… ניתנים לבקרה אוטומטית.

איכות העבודה פחות ניתנת לבקרה כמותית מדויקת, אבל עדיין ניתנת. למשל, ניתוח מילות מפתח בתשובה שצריכות לכלול התיחסות למלים מסוימות הקשורות לנושא הפניה או מופיעות בה…

האמת שצריך להתחיל מהבסיס. יש עדיין רשויות רגולטוריות, כמו גם מפוקחים, שמוכנים לעבוד רק דרך התיצבות אישית או שליחת דואר מודפס\רשום או פקס! שליחת מסמכים באימייל בעייתית בהרבה מפוקחים (כולל למשל חלק מפעולות הבנקים) וחלק מהרגולטורים עצמם. התנהלות אנכרוניסטית זו בעייתית ומקשה מאוד, גם בימי הקורונה וגם בכלל, וגורמת להפסדים כספיים והקטנת היעילות המשקית.

מאגרי מידע והקטנת האינטראקציות

מעבר תוך אפס זמן למצב בו לא ישאל אזרח או בעל עסק למילוי פרטים כלשהם ש: ידועים למדינה במערכת בירוקרטית כלשהי ו\או שתועלתם לאותו עסק או עניין או מדיניות הינם שוליים.

בנוסף, אין סיבה להופעה אישית בפני פקיד ולהגשת מסמכים חתומים ידנית בין אם אישית ובין אם ע"י בעלי מקצוע כמו עו"ד או רו"ח, בשום חלק של הבירוקרטיה הישראלית – ממשלתית (כמו ועדותהתכנון, רשויות מקומיות, משרדי המס, ביטוח לאומי, משרד החינוך, …) או "עוטפת" (כמו רמ"י, חברות ממשלתיות, …). כל בעיית אימות שעו"ד\נוטריון נדרש לה יכולה להיפטר לפחות באותה מידה של אמינות גם ע"י טכנולוגיות עדכניות כולל שמירה על פרטיות וללא צורך בביומטריות (בעיה קשה כיום בצורה בה המדינה מנהלת את המידע האישי). טכנולוגיית בלוקציין עשויה לשמש זאת.

בכבוד רב,

ברוך אלטמן

baruchaltman@yahoo.com