נייר עמדה – תזכיר חוק להסדרת הצבה של כוורות ומכסות לייצור דבש, התש"ף – 2020
תקציר מנהלים:
סך ייצור הדבש המקומי עומד על כ- 4,200 טון לשנה, מה שלא מספיק לרמת הצריכה המקומית שעומדת על כ-5,400 טון דבש בשנה. ענף הדבש כולו מאוסדר על ידי מועצת הדבש שמעניקה את הרשיונות ובכך מונעת את התחרות. בנוסף, כדי להגן על היצרנים המקומיים המדינה מונעת ייבוא דבש באמצעות מכסי מגן שיכולים להגיע עד 255%.
כדי להתגבר על הפער בין הייצור המקומי לביקוש המדינה מאפשרת ייבוא בפטור ממכס מארה"ב, האיחוד האירופי ומדרום אמריקה.
תקציב מועצת הדבש, שהינה חברה פרטית, מתבסס על אגרות מגדלי הדבורים שמשולמות באופן יחסי לגודלם. מדובר בשוק ריכוזי מאוד שמתבטא גם באמצעות ניתוח השוק הקמעונאי.
מבקר המדינה והיועץ המשפטי של משרד החקלאות קבעו שהדבש אינו מוצר יסוד ולכן אין הצדקה לרגולציה בענף, נוסף על הפגיעה בחופש העיסוק שמועצת הדבש גורמת לו.
יש לראות בקרקעות שהכוחרו לצרכי חקלאות כפרטיות בהן אין צורך באסדרה ממשלתית של הצבת כוורות, כך ידרש רק תיאום בין הדבוראי לחקלאי גם ללא חלוקת מכסות להצבת כוורות. החקלאים ידעו לאזן את המצב בצורה טובת יותר מהמדינה ולכן אין ערך מוסף להכליל גם את הקרקעות הפרטיות באסדרה.
על ענף הדבש בישראל
בישראל, ישנם 529 דבוראים פעילים המחזיקים יחד 120,000 כוורות. בכל כוורת מייצרות הדבורים כ- 35 ק"ג דבש בממוצע כך שסך הייצור המקומי עומד על כ- 4,200 טון לשנה. הייצור המקומי אינו מספק את הביקוש הקיים שכן רמת הצריכה בישראל היא כ- 4,500 טון דבש בשנה. בנוסף, כ- 80,000 כוורות מוצבות בגידולים חקלאיים, לצרכי האבקה.[1]
הענף מאוסדר לחלוטין על ידי מועצת הדבש, חברה פרטית[2] שהוסמכה מכוח צו הפיקוח על המצרכים ושירותים כרשות המבצעת בענף גידול הדבורים. מועצת הדבש מעניקה רישיונות לעיסוק בדבוראות ורישיונות להצבת כוורת בשטחים פרטיים וציבוריים.[3] בכך הלכה מעשה מונעת מועצת הדבש תחרות בין הדבוראים השונים. בכדי להגן על היצרנים המקומיים אף יותר מונעת המדינה ייבוא דבש באמצעות מכסי מגן שיכולים להגיע עד 255%, אולם בשנים האחרונות עומד על 12-17 ₪ לק"ג, כ 100% מכסי בקירוב.[4]
מחיר הדבש
מחיר הדבש הממוצע לצרכן עומד על 46.5 ₪ לק"ג לא כולל מע"מ, כאשר הדבוראי מקבל עבורו כ- 18 ₪ לק"ג לא כולל מע"מ. על פי מכון ירושלים לחקר השווקים נכון לשנת 2011 מחירי הדבש בישראל היו גבוהים משמעותית ביחס לעולם. מהשוואה בינלאומית עולה כי הדבש בארץ עולה בממוצע פי 3.5 מהדבש בארה"ב ופי 2 מהדבש באנגליה וכי הדבר נעוץ בכך שהמשק המקומי מתוכנן ללא תחרות בין היצרנים וחסום לייבוא ולתחרות בינלאומית.[5]
התחרות בענף הדבש
כפי שהוסבר לעיל, מועצת הדבש מעניקה רישיונות לעיסוק בדבוראות ורישיונות להצבת כוורות כך שלמעשה היא שולטת בתחרות בין הדבוראים השונים. ייבוא הדבש בארץ אינו כדאי הודות לחומות המכס שהוצגו לעיל. בכדי להתגבר על הפער בין הייצור המקומי לביקוש, מאפשרת המדינה ייבוא בפטור ממכס, כ- 75% פטור לייבוא דבש מארה"ב, ניתן לייבוא עד 480 טון דבש מהאיחוד האירופי בפטור ממכרז, כאשר 180 טון מתוכם דבש ארוז שיכול לייבא משווק מזון שזוכה בהגרלה ו- 300 טון דבש גולמי שיכולים לייבא משווקי דבש מורשים בהתאם לגודלם בשוק המקומי. עוד כ- 100 טון דבש ארוז ניתן לייבא ממדינות דרום אמריקה ו- 200 טון דבש גולמי למשווקי דבש מורשים.[6]
לאור זאת ישראל ייבאה בשנת 2010 דבש משבע מדינות בלבד בכמויות מוגבלות מאוד, למרות שישנה רשימה של יותר מ- 55 מדינות המייצאות דבש, שכולן מאושרות על-ידי האיחוד האירופי לאחר שעברו בדיקה מקיפה ועמדו בכל הקריטריונים הדרושים.[7]
זה המקום להאיר שתקציב מועצת הדבש מגיע מאגרות המשולמות ע"י מגדלי הדבורים באופן יחסי לגודלם, כאשר כל מגדל משלם כ-30 ש"ח עבור כוורת. כלומר: דבוראים קטנים משלמים מעט, ואילו דבוראים גדולים משלמים עשרות עד מאות אלפי שקלים בשנה. מתשלום זה מופרשת משכורתם של מנכ"ל וסמנכ"ל מועצת הדבש, שכאמור הינה חברה פרטית. מבנה הכנסות כזה הופך את מועצת הדבש לרגישה לצרכיהם של המגדלים הגדולים יותר מאשר לצרכיהם המגדלים הקטנים. לא מפתיע שמדובר בשוק ריכוזי ביותר בו כ- 5% מהמגדלים, מחזיקים בלמעלה מ-1,000 כוורות, עוד כ- 7.5% מחזיקים בין 500-999 כוורות ו 87.5% מחזיקים ביתר.[8]
הריכוזיות בענף מתבטאת גם באמצעות ניתוח השיווק הקמעונאי, כ- 63% מהדבש הקמעונאי משווק באמצעות מכוורת יד מרדכי שבבעלות קונצרן 'שטראוס', יחד עם 'דבש עמק חפר' חולשים השניים על כ- 80% מהשוק הקמעונאי.[9]
נכון להיום הענף "חסום", כלומר מעבר להטלת המכסים שהופכים את הייבוא ללא משתלם מועצת הדבש לא מאפשרת להציב כוורות נוספות ובכך להתפתח או להצטרף לענף. גם מגדלים שמעוניינים להגדיל את התפוקה באמצעות הפקת דבש המופק מצוף שנמצא בצמחים העומדים על הקרקע הפרטית שלהם, מועצת הדבש מונעת מהם זאת ואף תובעת אותם בבית המשפט.[10]
האבקת גידולים חקלאיים
מועצת הדבש ומשרד החקלאות מנסים להצדיק את הרגולציה בענף הדבש, בחשיבותו של ענף הדבורים להאבקת גידולים חקלאיים. אך עם כל הכבוד לחשיבות ההאבקה, אין בה כדי להצדיק את הפגיעה הקשה בחופש העיסוק.[11] בעבור שירותי ההאבקה משלמים החקלאים מכספם מאות שקלים עבור כל כוורת המוצבת בשטחם למטרת האבקה, מכאן שישנם פתרונות שוק לשמירה על ההאבקה לצרכי גידולים חקלאיים. בנוסף, אם המדינה רואה חשיבות לענף הדבורים, עדיף לתמוך בענף התמיכה ישירה כפי שנעשה כיום בחוק ההסדרים וכפי שעושות מדינות רבות באירופה. אולם בניגוד למדינות אחרות באיחוד האירופאי, משרד החקלאות לא מעניק תמיכות ותמריצים למגדלי הדבורים.
הספק במעמדה החוקי של מועצת הדבש
מעמד מועצת הדבש מוטל בספק חוקי, הן מבקר המדינה והן היועץ המשפטי של משרד החקלאות קובעים כי הדבש בניגוד לענף החלב והביצים אינו מצרך יסוד, אין הצדקה לרגולציה בענף הדבש ומין הראוי לבטלה.[12]
מעבר לכך כבר בעבר טענו המדינה ומשרד החקלאות בבג"צ נגד סמכויות רחבות יתר על המידה של גורם שלטוני מתוך ענף חקלאות מסוים[13] וכי בהסדרת העיסוק בענפי הייצור החקלאי טבועה גם פגיעה בחופש העיסוק של עוסקים בענפי החקלאות
צעדים אופרטיביים
לאור כל אלו, אנו סבורים שהחקיקה המוצעת תפגע בדבוראים, בחקלאים ובצרכני הדבש בישראל ולטעמנו יש להתנגד לה.
לכל הפחות, לטעמנו יש לראות בקרקעות אשר הוכחרו לצרכי חקלאות כקרקעות פרטיות בהן אין צורך באסדרה ממשלתית של הצבת כוורות. בקרקעות אלו יהיה צורך בתיאום בין הדבוראי לחקלאי גם ללא חלוקת מכסות להצבת כוורות. החקלאים יודעים לנתב את האיזון בין כוורות לדבורים טוב יותר מהמדינה ולכן אין ערך מוסף להכללת קרקעות אלו באסדרה.
הנייר נכתב בסיועו של מאיר רודיק.
[1] אתר מועצת הדבש: http://www.honey.org.il/
[2] יועמ"ש משרד החקלאות, עו"ד ערן אטינגר, בחוות דעתו מיום 9.11.2010 (סעיף 7)
[3] צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור דבש ומכירתו), תשל"ז-1977 https://www.nevo.co.il/law_html/law01/500_131.htm#Seif8
[4] הסדרת משק הדבש בישראל, פורום קהלת.
[5] מכון ירושלים לחקר שוק https://945805a1-e140-4efc-a1c4-2fece926019e.filesusr.com/ugd/a11bde_49cb82b65c634bcab6e2aa6310de23cd.pdf
[6] הסדרת משק הדבש בישראל, פורום קהלת.
[7] מכון ירושלים לחקר שוק https://945805a1-e140-4efc-a1c4-2fece926019e.filesusr.com/ugd/a11bde_49cb82b65c634bcab6e2aa6310de23cd.pdf
[8] לפי אתר שירות ההדרכה והמקצוע של משרד החקלאות: https://www.moag.gov.il/shaham/Unit/animal/dvorim/Pages/default.aspx
[9] הסדרת משק הדבש בישראל, פורום קהלת.
[10] בג"ץ גולדנברג נגד מועצת הדבש.
[11] יועמ"ש משרד החקלאות, עו"ד ערן אטינגר, בחוות דעתו מיום 9.11.2010 (סעיף 21)
[12] דו"ח מס' 42 של מבקר המדינה (לשנת 1991) בפרק העוסק במועצת הדבש ובדו"ח מס' 49 של (לשנת 1999) בפרק העוסק במועצת הדבש
[13] בג"צ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל
