הערות לפרק התחבורה בחוק ההסדרים
תקציר מנהלים:
הגודש בכבישים מהווה את אחת מהבעיות המרכזיות בישראל. ישנן מספר דרכים לטפל בבעיה הזאת:
- מעבר למודל של מיסוי לפי שימוש במקום מיסוי קבוע.
- החלת אגרת גודש ומספר צעדים משלימי להשלמת המעבר ממיסוי על עלויות קבועות וסבסוד נסיעה להעברת עלויות הנסועה על הנוסעים.
- הקמת רשויות מטרופוליניות
- קידום תחבורה פרטית
- שינוי שיטת מכרזי מפעילי תחבורה ציבורית
לקריאה נוספת>>>
מיסוי לפי שימוש במקום מיסוי קבוע
סוגיית הגודש בכבישים הפכה לאחת הבעיות הכלכליות הכבדות של ישראל. דו"ח ה- OECD לשנת 2014 מצביע על גודש חמור מאוד בישראל: כ- 2,500 כלי רכב לקילומטר כביש לעומת פחות מ-1,000 כלי רכב לקילומטר בכביש בממוצע המדינות המפותחות.
מחקר של חברת 'Samkai Global Stratgy' מראה שבעוד שאוכלוסיית ישראל גדלה ב 35% בין השנים 2000-2016 ושטח הדרכים הסלולות עלה ב 42%, מספר כלי הרכב בכבישים עלה בכ- 77% במשך תקופה זו. למרות העליה המתמדת הזו במספר כלי הרכב בישראל, רמת המינוע בישראל עודנה נמוכה. לפי אותו הדו"ח ישראל נמצאת במקום האחרון בין מדינות ה- OECD ברמת מינוע למשק בית ועומדת על 1.25 כלי רכב למשק בית. חרף או בגלל רמת המינוע הנמוכה, הנסועה בכלי רכב פרטי בממוצע עומדת בישראל על 17,000 ש"מ בשנה, מעל ממוצע מדינות ה- OECD.
תמונת המצב של רמת מינוע נמוכה ונסועה גבוהה היא במידה רבה תולדה של מערכת התמריצים לנוסע הישראלי. מחד, מיסוי משמעותי של עלויות גבוהות: מס קניה, אגרה שנתית וכדומה ומצד שני, סבסוד נרחב לעלויות משתנות כגון אגרת נסיעה וחניה. לאור זאת, יהיה נכון לשנות את מערך התמריצים הזה. ולכן גם הרצון לחיוב אגרות תחבורה ציבורית במרכז הארץ הוא צעד נכון אם כי אינו מספיק כדי להוות פתרון טוב דיו.
כפי שיפורט בהמשך איכות שירות התחבורה הציבורית בישראל ירודה מאשר במטרופולינים המתקדמים בעולם. אולם אין בכך בכדי למנוע את אפקטיביות אגרות הגודש. דו"ח של ה- TFL בלונדון מצא שתנועת רכבים במרכז העיר פחתה בכ- 14% ובאופן ספציפי נסועת רכבים פרטיים ירדה בכ- 33% בעקבות אגרות הגודש. עוד מצא המחקר שכ- 50-60% מאלו שהחליטו להימנע מתשלום אגרה עברו לתחבורה הציבורית, 20-30% מצאו נתיבי נסיעה חלופיים ו-15-25% מצאו פתרונות אחרים כמו שינוי שעות הנסיעה, עבודה מהבית, מיקרו מוביליטי ועוד.
כלומר, למרות איכותה הגבוהה של התחבורה הציבורית בלונדון, כ- 40-50% מהירידה בנסועה ברכב הפרטי במרכז לונדון לא תורגמה להעדפת תחב"צ אלא לאפשרויות אחרות. ניתן להסיק שבמקומות בהם התחבורה הציבורית פחות טובה מזו הקיימת בלונדון, חלק מאלו שהעדיפו תחב"צ היו מעדיפים לנסוע ברכב פרטי ולשלם אגרות גודש וחלק היו בוחרים באחת מהאפשרויות האחרות. משמעות הדבר היא שניתן להעריך בזהירות שגם בהינתן שירותי תחב"צ פחות טובים מאלו שקיימים בלונדון, אגרות הגודש ישיגו לפחות 50% מהאפקט שהשיגו בלונדון.
אולם כפי שציינו, אגרות גודש הם רק צעד בכדי להשלים מעבר מיסוי עלויות קבועות וסבסוד נסועה להשתת עלויות נסועה על הנוסעים. להלן הצעות למספר צעדים משלימים:
- מתן אפשרות בחקיקה להחלת אגרות גודש גם מחוץ לתל אביב וגוש דן.
- תמחור מלא לחניה ציבורית והפסקת סבסוד חניה על ידי רשויות מקומיות.
- זקיפת הטבה בגין חניה במקום העבודה – כיום מקומות עבודה מעניקים חניה חינם לעובדים. הטבת חניה היא שוות כסף אולם אינה זקיפת כהכנסה מבחינת רשויות המס. בשל כך, משתלם לעובדים ליהנות מהטבה לא ממוסה ולמעסיקים להעניק הטבה זולה מכדי שוויה. זקיפת הטבת חניה למס תעודד עובדים ומעסיקים לבחור בהטבות אחרות על פני חניה ובכך תצמצם נסועה אל מקומות העבודה ומהם, בעיקר בשעות הלחץ.
- תמריץ אחזקת רכב לעובדי מדינה- כיום עובדי מדינה המחזיקים רכב מקבלים תוספת של אלפי שקלים במשכורת. שני בני זוג עובדי מדינה מקבלים אחזקת רכב אחת אם בבעלותם רכב אחד, אך יקבלו פעמיים תשלום בגין אחזקת רכב במידה ובבעלותם שני כלי רכב. לעומת זאת, בגין נסיעה בתחבורה ציבורית יקבלו עובדי המדינה סכום זעום מידי חודש. כך המדינה מסבסדת נסועה ברכב פרטי הלכה למעשה. יש להשוות את התשלומים לנוסעי תחב"צ ולמחזיקי רכב על מנת לעודד מעבר לנסיעה בתחב"צ.
- על מנת לא להגדיל את נטל המס לצד הפסקת סבסוד נסועה ברכב פרטי, יש להפחית את המיסוי על עצם אחזקת הרכב. כיום מס הקניה הגבוה מונע מאזרחי ישראל לרכוש רכבים חדשים יותר, בטוחים יותר ומזהמים פחות. אנו ממליצים על הפחתת המס כדי לעודד את הנסיעה בתחב"צ.
רשויות מטרופוליניות
סקרי שביעות רצון שנערכו במספר ערים ומטרופולינים ברחבי העולם מעלים ששביעות הרצון בישראל, וספציפית במחוז תל אביב והעיר ירושלים, הם מהנמוכים באירופה. למעשה נמוכים מכל מקום אחר שנבדק למעט רומא, פלרמו ונאפולי, כולל מקומות עם רמת תוצר לנפש נמוכה מזו של ישראל.
למעשה, לא קיים מקום נוסף בעולם המערבי בו שוק התחבורה ריכוזי כמו בישראל. לרוב, תחבורה ציבורית מנוהלת על ידי הרשויות המקומיות או על ידי רשויות מטרופוליניות. גם בישראל ישנה החלטה להקמת רשות מטרופולינית, אלא שעד כה קשיים שונים מעיבים על הקמתה, קשיים הנסובים בעיקר סביב מודל תקצוב הרשויות המטרופוליניות והרכבן. בפרט, ראשי רשויות רבים, מסרבים לאבד מסמכויותיהם לטובת עיר המטרופולין הגדולה.
לאור זאת, ניתן להציע שני מודלים לפתרון הקשיים הללו:
מודל א' – העברת הסמכויות לרשויות המקומיות, אלו יוכלו לייצר יחד, באופן וולונטרי, רשות משותפת תחת הנהלה והנהגה על פי מודל שייצרו הרשויות לעצמן.
מודל ב' – הקמת רשויות מטרופוליניות, בעדיפות שלאו דווקא במטרופולין תל אביב, אלא במטרופולינים בהם העיר הגדולה מוקפת יישובים פרבריים ופחות במרחבים עירוניים דוגמת חיפה, ירושלים או באר שבע.
יצויין כי החלטות ממשלה בדבר הקמת רשויות מטרופוליניות בירושלים ובבאר שבע התקבלו בעבר. לצערנו ההצעה להקים רשות מטרופולינית בתל אביב הוצאה מחוק ההסדרים ואנו ממליצים להחזיר אותה לחוק.
תחבורה פרטית
כחלק מריכוזיות התחבורה הציבורית בישראל, לא קיימת אפשרות לשוק פרטי להסעת נוסעים תמורת תשלום בישראל. סעיף 84א' אוסר על הסעת אנשים תמורת תשלום ברכב פרטי ללא קבלת אישור, מספר ירוק, מהמדינה. סעיף 397 אוסר על חברות אוטובוסים לאסוף נוסעים התחנות ולגבות מהם תשלום בשל כך.
בחלק מהמקומות קיימים לצד שירותים ציבוריים גם שירותים פרטיים, ולכל הפחות לא ידוע על מדינה מפותחת בה חל איסור הסעת נוסעים תמורת תשלום בשוק הפרטי כמו שקיים בישראל. דוגמה לאיסור כזה שהוסר ניתן למצוא בגרמניה בה התחבורה בתוך הערים מנוהלת על ידי הרשויות המקומיות ואילו תחבורה בין-עירונית מבוצעת על ידי חברות פרטיות ,למעט הרכבת הלאומית, ה'דויטשה באן'. בשנת 2013 בוטל בגרמניה איסור משנת 1931 האוסר על מפעילים פרטיים להסיע נוסעים מעל 50 ק"מ לערים בהן יש תחנות רכבת. מטרת האיסור היתה כמובן לחזק את חברת הרכבות הממשלתית. בתוך שנה מספר הקווים הבינעירוניים הכפיל את עצמו ואף יותר, ועלה מ- 113 קווים ל- 244 ומספר נסיעות הנוסעים עלה ב-300%. מחירי האוטובוסים הבינעירוניים אינם מסובסדים על ידי הממשלה ובכל זאת הם זולים ממחיר נסיעה ברכבת מסובסדת, בחישוב פר קילומטר.
יש לציין שמודל כזה אינו סותר הפעלה ממשלתית או סבסוד לקווים שאינם רווחיים אך משרד התחבורה מעוניין בהפעלתם.
יתרון נוסף הגלום במתווה כזה נעוץ בסוגיית השבת בישראל. ציבור משלמי המיסים מורכב משומרי שבת ומאנשים שאינם שומרי שבת, כאלו שאינם מוכנים שכספם יממן פעילות בשבת ואינם מוכנים שמוסדות המדינה יחללו שבת בשמם, וכאלו הדורשים שירותי תחבורה בשבתות. מערכת הסעת המונים פרטית תאפשר עיצוב של המרחב הציבורי בהתאם לחוקי ההיצע והביקוש – באזורים מסורתיים ודתיים לא יהיה שירות בשל חוסר הביקוש, ובאזורים חילוניים יינתן שירות לאור הביקוש. שירותים אלו יתקיימו ללא מעורבות המדינה, על מוסדותיה ותקציבה. גם ברמה הפוליטית מדובר בנושא שאינו שנוי במחלוקת, לא קיימת שום דרישה כיום לאסור תחבורה פרטית בשבתות.
יש בכך פתרון אלגנטי עבור כל חלקיה של החברה הישראלית, כאשר מצד אחד המדינה אינה מחללת שבת או מממנת חילול שבת ושומרת על פרהסיה ציבורית שומרת שבת. אך מאידך היא מאפשרת לשוק הפרטי לייצר פתרונות תחבורתיים לציבור החילוני.
צרכנות שיתופית צוברת תאוצה בענפים רבים בכלכלה העולמית. לצרכנות השיתופית שני מאפיינים המניעים אותה להצלחה: האחד, רשתיות והיעדר היררכיה והשני, הקטנת עלויות העסקה. חברות אנליזה למיניהן מעריכות כי תחום הצרכנות השיתופית יצמח ויהפוך לאחד מהמגזריים הפוריים ביותר בכלכלה העולמית. רעיון התחבורה השיתופית הוא מקרה פרטי של צרכנות שיתופית. באמצעות יישומון יכולים נהגים להסיע את שירותי ההסעה שלהם לכל דורש, הנוסעים יכולים להתאגד יחד או לנסוע בנפרד על בסיס פערי מחירים. כיום פועלות במאות ערים ברחבי העולם מספר חברות תחבורה שיתופית, המוכרות שבהן: Careem, Didi, Juno, Lyft, Uber ו Blablacar.
בערים רבות מחירי הנסיעה בתחבורה שיתופית הוזילו את מחיר הנסיעה בכ- 30%. הוזלת מחיר הנסיעה גורמת להעדפת התחבורה השיתופית על פני נסיעה ברכב פרטי, דו"ח חברת מקינזי קושר בין כניסת התחבורה השיתופית לירידה בשיעור הבעלות על רכב פרטי בקרב צעירים אמריקאים. מחקרים מראים כי תחבורה שיתופית מעלה את רמת הבטיחות בדרכים שכן רבים מעדיפים לנסוע אחרי בילוי או בשעות עייפות באמצעות שירותי תחבורה שיתופית במקום באמצעות תחבורה פרטית. גם רמת ביטחון הנהגים והנוסעים עלתה בשל תהליך ההזדהות הכרוך ברישום ליישומון ובידע הקיים בידי הפלטפורמות בכל הנוגע לנוסע ולנהג.
בכל הנוגע לגודש בכבישים, המחקרים אינם תמימי דעים בנושא זה. קשה מאוד לבודד את השפעת התחבורה השיתופית על הגודש בכבישים מיתר המשתנים ובאותה צורה קשה לאמוד את נטו ההשפעה של התחבורה השיתופית על רמות הגודש. אולם, יש לציין שעצם קיומם של הרכבים הפרטיים הם המייצרים גודש בכבישים, לא עצם קיומה של התחבורה השיתופית. הפתרון לבעיות הגודש בהקשר זה נעוץ ב'אגרות הגודש'.
שיטת המכרזים
שיטת המכרזים בישראל מעניקה למפעיל תחבורה ציבורית מונופול על אשכול תחבורה ציבורית. המונופול מוענק במכרז בו נקבעים מסלולי הקווים, התדירות ומחיר הנסיעה לנוסע, המפעיל אינו מהווה יותר ממיקור חוץ של המונופול האמיתי – משרד התחבורה. נכון להיום ישנם 66 אשכולות המופעלים על ידי 17 חברות אולם מספר זה עשוי לגדול בקרוב. לפי השיטה הנוהגת בישראל לכל מפעיל יש מונופול על הפעלת הקווים באשכול אותו הוא מפעיל. לרוב אשכולות מחולקים באופן גיאוגרפי ולכן מדובר הלכה למעשה על מונופול אזורי. אמנם המונופולים הללו אינם מייקרים את מחירי התחבורה הציבורית אשר נקבעים על ידי משרד התחבורה, אך ישנו קשר ברור בין טיב ואיכות השירות הניתן על ידי המפעילים לעובדת היותם מונופולים אזוריים.
בבסיס השיטה מונחת תפיסה לפיה על מנת שמערך תחבורה יהיה אפקטיבי עליו לנסוע בתדירות קבועה גם כאשר ביצוע נסיעה מסויימת הוא הפסדי. טיעון זה מעודד ממשלות ובעיקר ערים ומטרופולינים ברחבי העולם לסבסד תחבורה ולהפוך אותה לשירות ציבורי. במקרים רבים, כפי שקורה בישראל, אופן הפעלת התחבורה מסיט את התחרות מתחרות על הנוסע לתחרות על שליטה באזור הסעה. אנו נציע מודל הפעלת מערך תחבורה שיהנה מיתרונות התחבורה הציבורית מחד, אך גם ישמר את התחרות על הנוסעים מאידך. כמקרה בוחן ישמש המודל הלונדוני.
המודל הלונדוני
בלונדון כמעט 8,000 אוטובוסים הפועלים בכ- 700 קווי שירות, 120 מתוכם פועלים 24/7, שמשרתים יחד מעל לשישה מיליון נוסעים ביום. חברות פרטיות מתמודדות במכרז על כל קו בנפרד וזוכות בהפעלתו לפרק זמן קצר העומד על 5-7 שנים בלבד. המכרזים מבוצעים על ידי ה- TFL, גוף ציבורי הכפוף למטרופולין לונדון. הנוסעים אינם מודעים לשוני בין החברות ומבחינתם מקבלים שירותי תחבורה ציבורית מטעם עיריית לונדון כך שחווית המשתמש שלהם קלה ונעימה ואינה מבלבלת או מצריכה הכרות עם מספר חברות שונות. לטעמנו הדבר המשמעותי הוא תכנון הוליסטי של התחבורה על ידי עיריית לונדון והמחיר האחיד של התחבורה הציבורית, לא בהכרח הצבע האחיד של כל חברה. להלן תקציר עקרונות הפעלת השיטה:
- ה- TFL מחזיק ברשימה של חברות מאושרות להפעלת קווי תח"צ שעומדות בתנאי סף תפעוליים ופיננסיים ולרשימה הזאת ניתן להצטרף ללא תלות במכרז ספציפי. בנוסף, לכל מכרז רשאיות לגשת כל החברות העומדות בתנאי הסף.
- מכרזים לתקופה של 5 שנים עם אפשרות להארכה בשנתיים נוספות בהתאם לשביעות הרצון. הפעלת תח"צ כרוכה בעלויות חד פעמיות קבועות גבוהות (רכש אוטובוסים, מסופים, מוסכים וכו'). העלויות הקבועות הגבוהות בהפעלת תח"צ הן תמריץ לעמידה בתנאי שירות גבוהים במשך חמש השנים הראשונות על מנת למצות את הרווחים מההשקעה הראשונית גם בשנתיים הבאות.
- המכרזים מתבצעים כל העת על מנת לשמר אווירת תחרות בשוק ומידי שנה נערכים מכרזים לכ- 20% מהקווים. ביזור המכרזים מאפשר בחינה ותכנון דקדקניים יותר של הקווים והמכרזים.
- המכרזים מפרטים לכל קו את המסלול, התדירות, מפרטי האוטובוסים הנדרשים ומחיר הנסיעה לנוסע.
- המכרזים אינם לתא גיאוגרפי אלא להפעלת קו. כך מתאפשרת תחרות בין מפעילים שונים המפעילים קווים חופפים חלקית או באופן מלא. התחרות בין המפעילים מתמרצת מתן שירות טוב יותר על מנת לשכנע את הנוסע לנסוע דווקא בקו המופעל על ידם.
- השוני בין הקווים, אלו הפועלים 24/7 בתדירות גבוהה אל מול אלו הפועלים בזמנים מוגבלים ובתדירות נמוכה, מאפשר לחברות חדשות להיכנס לשוק, תחילה לקווים הפשוטים יותר, ולבסוף, אם יעמדו במדדי ההפעלה טובים גם לקווים המורכבים יותר.
- ההכנסות ממכירת הכרטיסים מועברות למתכנן התחבורה. ההכנסות מועברות למפעיל על סמך הצעתו הראשונית במכרז, מדדי איכות שירות ומספר נוסעים הנוסעים בקו. כך מתמרץ המכרז את המפעיל לעמוד במדדי איכות שירות גבוהים ולהעניק שירות ברמה גבוהה על מנת לגרום לנוסעים לבחור דווקא בקו המופעל על ידו.
המודל הלונדוני מאפשר ליהנות מיתרונות מערך תחבורה ציבורית מצד אחד, אך תחרותי כאשר הלקוח, הנוסע במרכזו, מאידך. אנו ממליצים על מעבר למודל מכרז לפי קו גם במטרופולינים בישראל.
