הערות לפרק החקלאות בחוק ההסדרים

תקציר מנהלים:

• כדי לטפל ביוקר המחייה ולהעלות את רמת החיים בישראל צריך לטפל בשלושה חסמי תחרות בענף החקלאות:

1. מכסות ייצור
2. מכסי מגן
3. תקינה

• חוק ההסדרים אמור לטפל בשלושת התחומים האלה בנוגע לענפי הצומח והביצים, תוך מעבר מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה, אבל הוא לא מטפל בענף החלב והדבש וחייבים לצרף גם את הענפים האלה לרפורמה. 
• הפתיחה לייבוא תסייע לענף החקלאות בכך שהיא תכניס לענף דם חדש, תעלה את הפריון ובעקבות כך גם את השכר. 
• הפרכנו את ארבעת הנקודות אשר גורמות להתנגדות לרפורמה: פערי תיווך, שמירה על הגבולות, ביטחון תזונתי ותפיסת שטחים. 
• בנוסף, כדי להשלים את הרפורמה יש לבטל את החוק המאפשר הסדרים כובלים בענף התחרות ולבטל את סבסוד ענף הביצים כפי שמציעה הרפורמה. 

החסמים שיש להסיר

יוקר המחיה בישראל מזמן כבר אינו מנטרה בעלמא, כמעט בכל אספקט בשוק המזון ישראל יקרה באופן משמעותי ביחס למדינות אחרות כתוצאה מחסמי תחרות שונים. כך למשל נייר עמדה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת המבוסס על נתוני ארגון ה- OECD מתאר את ישראל כיקרה כמעט בכל תחום אפשרי: 

מאז פורסמו נתוני ה -OECD  גם לשנת 2017, לפיהם ישראל יקרה מאירופה ב 37% בענף המזון כולו. ספציפית בענפים המתוכננים, ענפי החלב והביצים, המזון יקר בכ-80% מהממוצע במדינות הארגון. 

בכדי לטפל ביוקר המחיה ולהעלות את רמת החיים בישראל יש לטפל בשלושה חסמי תחרות בענף:

מכסות ייצור – שווקים בהם לכל יצרן מוגדרת הכמות שייצר והמחיר בו ימכור את המוצרים. למעשה מדובר בהגבלת התחרות בין היצרנים המקומיים ויצירתו של קרטל ייצור מקומי במודע. ענפי החלב והביצים הם השארים האחרונים מתקופות בהן ענף המזון כולו תוכנן על ידי הממשלה לכל אורך שרשרת הייצור. אבל הגבלת הייצור המקומי לבדה אינה אפקטיבית ללא חסימת ייבוא ולכן המדינה מונעת ייבוא באמצעות מכסי מגן. 

מכסי מגן – מדינת ישראל מטילה מכסי מגן שיכולים להגיע עד מאות אחוזים. מטרת המכס הינה למנוע ייבוא מוצרי מזון זולים לישראל ולחייב את הצרכן המקומי לקנות תוצרת מקומית יקרה. גם כאשר מעניקה המדינה מכסות ייבוא בפטור ממכס מדובר לרוב על כמות מצומצמת שאין בה בכדי להשביע את הביקוש המקומי. מעבר לכך, בדרך כלל מדובר על מעט זוכים במכסות אלו וממילא נוצרת ריכוזיות במקטע הייבוא, שמעלה את יוקר המחיה בכך שהיא גורפת לכיס היבואן את רוב הורדת המכס. זאת לעומת יבוא חופשי ללא מכסים, בו יבואנים רשאים לקום ולהתחרות, ובכך התועלת מתגלגלת לצרכן.

תקינה – בתחום המזון ישנן חובות תקינה רבות המקשות על ייבוא מזון לארץ. החל מהחוק להגנת הצומח המשמש בעיקר להגנה על תוצרת מקומית מפני תחרות (ולא בהכרח מפני מחלות ומזיקים) וכלה בשירותי בריאות המזון המונעים ו/או מייקרים ייבוא מוצרי מזון לישראל בסבך בירוקרטי המקשה על היבוא המסודר.

חוק ההסדרים מתיימר לטפל בשלושת התחומים הללו בכל הנוגע לענפי הצומח והביצים, תוך מעבר מתמיכה עקיפה, דוגמת מניעת תחרות, לתמיכה ישירה ,דוגמת סבסוד ישיר לחקלאים. אולם הוא אינו מטפל בענף החלב ובענף הדבש, נכון יהיה לצרף ענפים אלו לרפורמה.

יתרונות הפתיחה לייבוא

כפי שצויין לעיל פתיחת השוק לייבוא תסייע להורדת יוקר המחיה אולם ישנן תועלות נוספות לצעדים אלו. מחקרים מראים שפתיחה לייבוא מעודדת שווקים להתייעל, לשפר את פריון העבודה וממילא להפוך לרווחיים יותר. מעבר לזה, לפי בנק ישראל שיפור פריון העבודה ב 1% מתואם באופן חיובי עם עליית שכר של 0.5%. 

דווקא המשבר בענף החקלאות הסובל מחוסר יזמות וממחסור בדם חדש, עשוי להיפתר עם פתיחת השוק לתחרות, עליית הפריון ובעקבות כך גם עליית שכר.

המתנגדים

המתנגדים טוענים נגד הרפורמה מספר טענות, נשתדל להתייחס לכולן:

"פערי התיווך" – לטענת הלובי החקלאי, האחראים להתייקרות המחירים הללו הם דווקא רשתות השיווק המוכרות את התוצרת במחירים יקרים. ראשית יש לציין, מחירי הביצים תחת פיקוח, כך למעשה רשתות השיווק אינן יכולות לייקר מחירים על חשבון הציבור אלא בהתאם למחירים שהמדינה התירה להן למכור. כמו כן, ניתן לראות בסקירה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנוגע לפערי התיווך בישראל ובמקומות נבחרים בעולם, כי פערי התיווך בפירות וירקות בישראל נמוכים מאשר בארה"ב ובאירופה.

בדיקה שנעשתה על ידינו העלתה שאחוז הרווחיות ברשתות השיווק וההפצה עומד על 2.3-3.9% ואילו בענף החקלאות כולו על 17% ,יותר מפי ארבעה, מה שמלמד שאם ישנה ריכוזיות היא ככל הנראה נמצאת במקטע הגידול.

בחינה אחרת שנעשתה על ידי משרד החקלאות הראתה שבשנת 2017 הסיטונאים הגדולים הרוויחו 0.7% ממכירת ירקות ו- 7.9% ממכירת פירות. 

באותה שנה הרוויחו רשתות השיווק 2.1% ממחירי הירקות ו-13.9% בלבד ממחירי הפירות. בשנים אחרות רשתות השיווק לעיתים אף הפסידו ממכירת פירות וירקות ככל הנראה במטרה למשוך לקוחות שיקנו מוצרים נוספים, רווחיים בהרבה.

שמירה על הגבולות – לטענת הלובי החקלאי החקלאות שומרת על הגבולות ועל כן יש צורך לקיים אותה למרות היעדר הרווחיות בענף. ראשית נציין, החקלאות בישראל תמשיך להתקיים לאור התמיכה הישירה ולאור היתרונות היחסיים בגידולי ירקות, מג'הול, הדרים וכדומה. 

שנית, חשוב להבהיר החקלאות אינה שומרת על הגבולות, מה ששומר על הגבולות הוא התיישבות לאורך הגבולות. אם מדינת ישראל חפצה לעודד התיישבות לאורך הגבולות מן הראוי שתסבסד את המגורים במקומות אלו באמצעים ישירים ולא בהכרח דרך מכסות ביצים. מדוע ישנו ערך לסבסוד ענף חקלאי בגבול הדרום יותר מאשר למרכזי תעשיה במקום? מדוע סבסוד חקלאות בגבול הצפון עדיף על סבסוד תיירות? סבסוד המגורים לאורך הגבול דווקא באמצעות חקלאות גוזר על מתיישבי קווי הגבול לחיי עניות התלויים בענף פחות רווחי מענפים אחרים בישראל.

ביטחון תזונתי – לטענת הלובי החקלאי מניעת הייבוא הכרחית על מנת שישראל תייצר את התוצרת המקומית בעצמה עבור עיתות משבר. אלא שישראל כבר אינה מסוגלת לייצר עבור כל תושביה את מלוא מלאי המזון. לצורך ההמחשה אם יוסטו כל הקרקעות החקלאיות בישראל לגידול חיטה, הדבר יספיק לגידול חיטה מקומית עבור כל האוכלוסייה. אבל במקרה כזה לא יהיה אף גידול חקלאי אחר בישראל. לפי מכתב של מנכ"ל משרד החקלאות לשעבר, ישראל מייצרת היום רק 25% מצריכת הקלוריות המקומית.

 יתירה מזו, משבר החמאה לאורך שנת 2019, משבר הביצים בפסח 2020, החלב בסוכות באותה שנה ופירות הקיץ כעת מלמדים שלמעשה מניעת הייבוא היא הפגיעה בביטחון התזונתי. בכדי להבטיח ביטחון תזונתי ישראל זקוקה לגוון לעצמה מקורות היצע כמה שניתן ולא להגביל את אפשרויות הייבוא שלה.

תפיסת שטחים – אחת המטרות לסבסוד חקלאות על ידי המדינה הוא בכדי לתפוס שטחים שמא יהפכו לשטח הפקר ופשיעה. צריכים לתת את הדעת למשמעות הטיעון. מדינת ישראל אינה מצליחה להתמודד עם פשיעה ולכן שולחת חקלאים לתפוס אדמות. מה הפלא אם כך שהפשיעה החקלאית גואה על חשבון החקלאים? בעיות אכיפה יש לפתור באמצעות אכיפה ולא באמצעים עקיפים.  

לאחר הפנמת משמעות הטיעון, ברי כי במציאות הישראלית יש ערך לתפיסת שטחים באמצעות חקלאות. תפיסת שטחים כזו מתקיימת רק בשטחי חקלאות ירוקה, כזו שמגדלת פירות וירקות אך לא כאשר משתמשים בקרקע לביצים או חלב.

להשלמת הרפורמה

כפי שצויין לעיל לא כל הענפים נכללו בטיוטת חוק ההסדרים, אולם גם לא כל חסמי התחרות.

על פי חוק התחרות, תיאום מחירים בין יצרנים הוא עבירה פלילית המכונה "הסדר כובל". מתאמי מחירים צפויים לעונש שעשוי להגיע עד חמש שנות מאסר. אך לא מזמן, הורשעו שני מנכ"לים ב"קרטל הלחם" ונענשו במאסר בפועל. 

הלובי החקלאי הצליח להחריג את הענף מעבירה פלילית שדינה חמש שנות מאסר ולכן סעיף 3(4) לחוק הריכוזיות מחריג את ענף החקלאות ומתיר הלכה למעשה הסדרים כובלים ותיאומי מחירים בענף.

להלן יפורטו מספר מקרי תיאום מחירים, אשר ייקרו את מחירי המזון לכלל הציבור הישראלי, בחסות הלובי החקלאי.

• בתחילת שנת 2017 חלה ירידה במחירי הענבים, "שולחן הענבים" – הקרטל החוקי של מגדלי הענבים בתוך מועצת הצמחים התכנס לדון בירידת המחירים וכיצד למנוע אותה. על פי העולה מהפרוטוקול פעלה מועצת הצמחים בכדי לקצר את משך הייבוא על מנת לאפשר ליבול מקומי באיכות נמוכה להימכר: 

"באזור עין יהב וצופר יבול נמוך ואיכות לא טובה… מבקשת לקצר את גמר היבוא לתחילת מרץ, ולא כפי שהיה השנה עד אפריל"

בהמשך: " סוכם: משה ראובן ואייל ייפגשו עם גלעד מסחר חוץ ויתאמו איתו את גמר תאריך היבוא"

מניעת ייבוא היא כמובן צד אחד של המטבע, הגדלת ייצוא מקטינה את היצע המוצרים בשוק המקומי ומעלה את המחירים לרווחת כולם: 

"מבקש מהשולחן לסייע בייצוא. ביצוע היצוא תרם להעלאת המחיר…"

"היצוא של הביקעה הציל את הענף מהתרסקות. מחיר התומפסון ירד ב-3 ש"ח לק"ג."

"החלטה להמליץ לשולחן על תמיכה ביצוא בתקופת הבציר בביקעה נבעה מהערכת מצב שללא היצוא ירדו המחירים בשוק ויפגעו בצורה קשה במחירים העונה. מגדלי הביקעה השתתפו בתמיכה ביצוא. ממליצה על תמיכה ב-40 אג' לק"ג במסגרת התקציב שיאושר ע"י השולחן."

כלומר, מועצת הצמחים משתמשת בכסף המשולם לה על ידי משלם המיסים בכדי לייקר את מחירי התוצרת החקלאית ולסבסד מכירת תוצרת מקומית לחו"ל בכדי להשאיר את המחירים המקומיים יקרים.

1. "שולחן תפוח" פרוטוקול מיום 19/12/2013 מספר על מדיניות יצוא תפוחים לסוריה. מחיר ק"ג תפוחים לסוריה עמד אז על 0.25$ לק"ג, נמוך מאשר מכירת תפוחים לישראל שמחירם עמד אז על 1.07$ לק"ג. כלומר, מועצת הצמחים קיבלה החלטה יזומה למכור תוצרת מקומית זול לסוריה על מנת לייקר תפוחים עבור אזרחי ישראל. 
2. במדיניות שיטתית, הקרטל בחסות החוק דואג למנוע פירות זולים, גם בעת מחסור. בישיבה מיום 11/6/17 קובעים חברי שולחן תפוח ואגס כך: 

"יש לעשות את כל המאמצים למנוע פריצת הסכמי היבוא ללא מכס, היבוא מסכן את ענף התפוח והאגס, דורש מכל נציגי החקלאים לא לייבא ללא מכס…"

"אין לפרוץ את מסגרת המכסות ביוזמת ישראל בשום תנאי גם כאשר יש מחסור וכל יבוא מעבר למכסות יהיה במכס מלא"

מדיניות זו אכן עבדה, בדו"ח פעילות השולחן מיום 29.6.2017 נמסר דיווח אודות יישום ההחלטה: 

"לאחר שנתיים של קשיים משמעותיים בהגעה להסכמות בנושא, נפגשנו לאחרונה עם קובעי ההחלטות בנושא זה במשרד והגענו להסכמות שהתנודתיות הנורמלית ביבולים משנה לשנה אינה סיבה להגדלת מכסות היבוא ללא מכס. אם בשנה זו או אחרת אנו מספקים קצת פחות תפוחים לשוק, הכמות החסרה תושלם ע"י המכסות הפטורות ממכס לפי ההסכמים הבינלאומיים של ישראל עם השוק האירופי המשותף וארה"ב אם תהיה חסרה כמות מסויימת מעבר לזה, היא תיובא לארץ ע"י היבואנים השונים בתשלום מכס על פי החוק. האמצעי של הגדלת מכסות מעבר להסכמים הבינלאומיים ייושמו רק כאופציית חירום במקרים קיצוניים ביותר."

1. מניעת הייבוא אינה רק נחלתם של מגדלי התפוחים והאגסים. פרוטוקול "שולחן הקיווי" מיום 4/12/18 חושף שמדובר בתופעה רחבה בהרבה:

"יש להיזהר מלתחזק את הענף בתור קטן וייחודי… המחירים גבוהים, דבר העלול להביא לפתיחת השוק ליבוא"

1. למעט מניעת ייבוא כחלק מהפעילות השגרתית, ישנן פעולות קרטל "רגילות". בפרוטוקול שולחן הבננות מיום 25.6.2013 דנים החברים בחשש מפני ירידת מחירים בענף":

"…הענף הגיע לגודל הגורם למשבר מסוים בשיווק ולירידת מחירים המחייבת מחשבה על פתרונות"

כלומר, יש יותר מידי מגדלים מבחינתם, ההיצע גדל והמחיר יורד ולכן דנים בשולחן כיצד להקטין את הענף ולהעלות שוב את המחיר:

"הדיון עסק גם באפשרות לפתרונות שונים, מקיצוץ רוחבי של 10% בשטחים נושאי הפרי, ועד הקפאת המצב הקיים למספר שנים" 

1. בכדי למנוע ייבוא לא מסתפקים נציגי המגדלים במכסים ובמכסות ייבוא, אלא פועלים גם בשיטות של הגנות לא מכסיות. שירותי הגנת הצומח מחייבים אננסים מיובאים בהורדת עלי הכותרת. הורדת העלים פוגעת משמעותית בטריות ובאיכות הפרי. מבחינת המגדלים, לפי פרוטוקול "שולחן האננס" מיום 14.11.2018 כרגע זה מספיק בכדי למנוע תחרות: 

"העדר הכותרת בפרי המיובא מספיק לנו, אין צורך ביח"צ או פרסום"

"כל עוד המצב כפי שהוא היום, לא כדאי (להביא מומחה לשיווק). הסרת הכתר עושה את העבודה גם מבחינת הנראות וגם האיכות".

1. פירות הקיץ, בהם  האפרסק והנקטרינה, התייקרו השנה כיוון שהחורף לא היה מספיק קר. אלא שאם מסתכלים בפרוטוקול השולחן מיום 2.8.2017  מבינים מה קורה כשהחורף היה מספיק קר. ראשית מסכמים בשולחן את קמפיין השיווק לשנת 2017:

"מטרת הקמפיין למנוע ירידת מחיר בתחילת העונה שתשפיע על המחיר בהמשך העונה".

באותה שנה היה "חשש" ליבול גבוה באפרסקים, מה שעלול חלילה להוריד מחירים, לכן מסכם השולחן היערכות לקמפיין שנת 2018: 

"…מטרת הקמפיין בחודשים אוגוסט-ספטמבר לאור הערכת יבולים גבוהים יש צורך בקמפיין ע"מ לשמור על רמת המחירים"

1. במסגרת התחרות ביניהן, רשתות השיווק מעדיפות פעמים רבות להוריד את מחירי הפירות והירקות ואף להפסיד ממכירתן, על מנת למשוך קונים. מבחינת מועצת הצמחים, בישיבה מיום 24.1.18, מדובר בלא פחות מהפרה חוקית שמצריכה התערבות של הממונה על ההגבלים העסקיים. "לוסט לידר", אפילו זה לא בסדר. בישיבת מליאת מועצת הצמחים מה-24.1.18 מציגה המועצה מלחמה ישירה נגד הצרכנים, בטקסט המדהים הבא:

"הנושא הוא: מכירת פירות וירקות ברשתות כ"לוסט לידר", אני מבקש לבחן את הנושא מול הממונה על ההגבלים זה מצב שלא יכול להמשך. הרשתות מנצלות זאת בצורה לא הוגנת"

לשם הבהרת חריפות העניין, קרטל מועצת הצמחים מבקש לפנות לממונה על ההגבלים, בבקשה למנוע הורדת מחירים לצרכן.

לאור זאת אנו סבורים שיש להוסיף לחוק ההסדרים הצעה לביטול סעיף 3(4) לחוק התחרות הכלכלית המתיר הסדרים כובלים בענף החקלאות.

החרגות מהרפורמה

כאמור, הרפורמה מבקשת להמיר את התמיכה העקיפה בחקלאות בתמיכה ישירה. ישנן שלוש סיבות אפשריות בגינן המדינה מבקשת לתמוך בייצור מסויים:

1. תפיסת שטחים – כאמור לעיל, מתקיימת רק בענף הצומח.
2. איכות סביבה – גם הצדקה זו רלוונטית רק לענפי הצומח בעוד ענפי הביצים והחלב למעשה מזהמים את הסביבה.
3. הבטחת ייצור מקומי – גם במקרה זה, בהחלט ניתן לסבסד תוצרת מקומית על מנת להבטיח את קיומה אלא שענפי הביצים והחלב, כמוצרים בעלי אורך חיי מדף קצרים, נהנים מהגנה טבעית מפני ייבוא ואינם זקוקים לתמיכה ישירה לצורך כך.

לאור זאת, אנו סבורים שאין הצדקה לסבסוד ענף הביצים כפי שמציעה הרפורמה.