צו תעריף המכס לקראת שנת שמיטה

צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (הוראת שעה מס’ ),  התשפ”ב 2021- לקראת שנת שמיטה

 

צו תעריף המכס הנ”ל קובע מכסות ייבוא של מגוון ירקות שונים לקראת שנת השמיטה. לפיו ייקבעו מכסות ייבוא בפטור ממכס על מגוון ירקות מסויים.

מדינת ישראל חסומה מפני ייבוא בכל הנוגע למרבית ענפי הירקות ולאור שנת השמיטה אכן חלק ניכר מאוכלוסיית ישראל לא יוכל לצרוך פירות וירקות בשנת השמיטה בתנאים אלו. אלא שבכדי להשלים את המהלך יש צורך להשלים שלוש הערות:

 

1. מעבר למודל ביטול מכסים זמני – דו”ח מבקר המדינה הראה שהגדלת מכסות ייבוא לא גררה הוזלת מחירים לצרכן ואילו ביטול המכס גם אם באופן זמני גרר הורדת מחירים לצרכן. שתי סיבות מרכזיות לכך: ראשית, מכסות ייבוא מצמצמות את היצע המוצרים. מה יקרה לו הביקוש לירקות תוצרת חו”ל בשנת השמיטה יחצה את רף 30,000 טון? שמא מדינת ישראל מגבילה באופן מלאכותי את כמות שומרי ההלכה אשר מעוניינים לצרוך תוצרת חו”ל בשנת השמיטה? שנית, שיטת המכסות פוגעת בתחרות על ידי הגבלת מספר היבואנים. לאור זאת, הדרך הנכונה לאפשר ייבוא ירקות במחיר נמוך ולאפשר צריכת ירקות בשנת שמיטה לאלו שאינם נוהגים היתר לאכול תוצרת הארץ היא באמצעות ביטול המכס גם אם בהוראת שעה באופן זמני.

 

2. הרחבת הצו לירקות נוספים – לצו לא צורף מסמך המסביר מדוע ניתן יהיה לייבא דווקא ירקות מסויימים ואילו אחרים לא. היוצא מדברים אלו עשוי להיות מחסור בירקות תוצרת חו”ל עבור אלו שאינם אוכלים תוצרת מקומית בשנת השמיטה. לאור זאת, יש להרחיב את הצו לכלל סוגי הירקות.

 

3.  הגנת הצומח – חלק ניכר מהירקות ניתן לייבא כבר היום למרות המכס המוטל על ייבוא שלהם בעקבות תקנות הגנת הצומח המונעות ייבוא ירקות אלו. היוצא מכך שחסם הייבוא עבור ירקות אלו אינו המכס אלא תקנות הגנת הצומח. כדי לאפשר ייבוא מלא שלהם יש לתקן גם את תקנות הגנת הצומח.

הערות לפרק החקלאות בחוק ההסדרים

החסמים שיש להסיר

יוקר המחיה בישראל מזמן כבר אינו מנטרה בעלמא, כמעט בכל אספקט בשוק המזון ישראל יקרה באופן משמעותי ביחס למדינות אחרות כתוצאה מחסמי תחרות שונים. כך למשל נייר עמדה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת המבוסס על נתוני ארגון ה- OECD מתאר את ישראל כיקרה כמעט בכל תחום אפשרי: 

מאז פורסמו נתוני ה -OECD  גם לשנת 2017, לפיהם ישראל יקרה מאירופה ב 37% בענף המזון כולו. ספציפית בענפים המתוכננים, ענפי החלב והביצים, המזון יקר בכ-80% מהממוצע במדינות הארגון. 

בכדי לטפל ביוקר המחיה ולהעלות את רמת החיים בישראל יש לטפל השלושה חסמי תחרות בענף:

מכסות ייצור – שווקים בהם לכל יצרן מוגדרת הכמות שייצר והמחיר בו ימכור את המוצרים. למעשה מדובר בהגבלת התחרות בין היצרנים המקומיים ויצירתו של קרטל ייצור מקומי במודע. ענפי החלב והביצים הם השארים האחרונים מתקופות בהן ענף המזון כולו תוכנן על ידי הממשלה לכל אורך שרשרת הייצור. אבל הגבלת הייצור המקומי לבדה אינה אפקטיבית ללא חסימת ייבוא ולכן המדינה מונעת ייבוא באמצעות מכסי מגן. 

מכסי מגן – מדינת ישראל מטילה מכסי מגן שיכולים להגיע עד מאות אחוזים. מטרת המכס הינה למנוע ייבוא מוצרי מזון זולים לישראל ולחייב את הצרכן המקומי לקנות תוצרת מקומית יקרה. גם כאשר מעניקה המדינה מכסות ייבוא בפטור ממכס מדובר לרוב על כמות מצומצמת שאין בה בכדי להשביע את הביקוש המקומי. מעבר לכך, בדרך כלל מדובר על מעט זוכים במכסות אלו וממילא נוצרת ריכוזיות במקטע הייבוא, שמעלה את יוקר המחיה בכך שהיא גורפת לכיס היבואן את רוב הורדת המכס. זאת לעומת יבוא חופשי ללא מכסים, בו יבואנים רשאים לקום ולהתחרות, ובכך התועלת מתגלגלת לצרכן.

תקינה – בתחום המזון ישנן חובות תקינה רבות המקשות על ייבוא מזון לארץ. החל מהחוק להגנת הצומח המשמש בעיקר להגנה על תוצרת מקומית מפני תחרות (ולא בהכרח מפני מחלות ומזיקים) וכלה בשירותי בריאות המזון המונעים ו/או מייקרים ייבוא מוצרי מזון לישראל בסבך בירוקרטי המקשה על היבוא המסודר.

חוק ההסדרים מתיימר לטפל בשלושת התחומים הללו בכל הנוגע לענפי הצומח והביצים, תוך מעבר מתמיכה עקיפה, דוגמת מניעת תחרות, לתמיכה ישירה ,דוגמת סבסוד ישיר לחקלאים. אולם הוא אינו מטפל בענף החלב ובענף הדבש, נכון יהיה לצרף ענפים אלו לרפורמה.

 

יתרונות הפתיחה לייבוא

כפי שצויין לעיל פתיחת השוק לייבוא תסייע להורדת יוקר המחיה אולם ישנן תועלות נוספות לצעדים אלו. מחקרים מראים שפתיחה לייבוא מעודדת שווקים להתייעל, לשפר את פריון העבודה וממילא להפוך לרווחיים יותר. מעבר לזה, לפי בנק ישראל שיפור פריון העבודה ב 1% מתואם באופן חיובי עם עליית שכר של 0.5%. 

דווקא המשבר בענף החקלאות הסובל מחוסר יזמות וממסחור בדם חדש, עשוי להיפתר עם פתיחת השוק לתחרות, עליית הפריון ובעקבות כך גם עליית שכר.

 

המתנגדים

המתנגדים טוענים נגד הרפורמה מספר טענות, נשתדל להתייחס לכולן:

“פערי התיווך” – לטענת הלובי החקלאי, האחראים להתייקרות המחירים הללו הם דווקא רשתות השיווק המוכרות את התוצרת במחירים יקרים. ראשית יש לציין, מחירי הביצים תחת פיקוח, כך למעשה רשתות השיווק אינן יכולות לייקר מחירים על חשבון הציבור אלא בהתאם למחירים שהמדינה התירה להן למכור. כמו כן, ניתן לראות בסקירה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנוגע לפערי התיווך בישראל ובמקומות נבחרים בעולם, כי פערי התיווך בפירות וירקות בישראל נמוכים מאשר בארה”ב ובאירופה.

 

בדיקה שנעשתה על ידינו העלתה שאחוז הרווחיות ברשתות השיווק וההפצה עומד על 2.3-3.9% ואילו בענף החקלאות כולו על 17% ,יותר מפי ארבעה, מה שמלמד שאם ישנה ריכוזיות היא ככל הנראה נמצאת במקטע הגידול.

בחינה אחרת שנעשתה על ידי משרד החקלאות הראתה שבשנת 2017 הסיטונאים הגדולים הרוויחו 0.7% ממכירת ירקות ו- 7.9% ממכירת פירות. 

באותה שנה הרוויחו רשתות השיווק 2.1% ממחירי הירקות ו-13.9% בלבד ממחירי הפירות. בשנים אחרות רשתות השיווק לעיתים אף הפסידו ממכירת פירות וירקות ככל הנראה במטרה למשוך לקוחות שיקנו מוצרים נוספים, רווחיים בהרבה.

שמירה על הגבולות – לטענת הלובי החקלאי החקלאות שומרת על הגבולות ועל כן יש צורך לקיים אותה למרות היעדר הרווחיות בענף. ראשית נציין, החקלאות בישראל תמשיך להתקיים לאור התמיכה הישירה ולאור היתרונות היחסיים בגידולי ירקות, מג’הול, הדרים וכדומה. 

שנית, חשוב להבהיר החקלאות אינה שומרת על הגבולות, מה ששומר על הגבולות הוא התיישבות לאורך הגבולות. אם מדינת ישראל חפצה לעודד התיישבות לאורך הגבולות מן הראוי שתסבסד את המגורים במקומות אלו באמצעים ישירים ולא בהכרח דרך מכסות ביצים. מדוע ישנו ערך לסבסוד ענף חקלאי בגבול הדרום יותר מאשר למרכזי תעשיה במקום? מדוע סבסוד חקלאות בגבול הצפון עדיף על סבסוד תיירות? סבסוד המגורים לאורך הגבול דווקא באמצעות חקלאות גוזר על מתיישבי קווי הגבול לחיי עניות התלויים בענף פחות רווחי מענפים אחרים בישראל.

ביטחון תזונתי – לטענת הלובי החקלאי מניעת הייבוא הכרחית על מנת שישראל תייצר את התוצרת המקומית בעצמה עבור עיתות משבר. אלא שישראל כבר אינה מסוגלת לייצר עבור כל תושביה את מלוא מלאי המזון. לצורך ההמחשה אם יוסטו כל הקרקעות החקלאיות בישראל לגידול חיטה, הדבר יספיק לגידול חיטה מקומית עבור כל האוכלוסייה. אבל במקרה כזה לא יהיה אף גידול חקלאי אחר בישראל. לפי מכתב של מנכ”ל משרד החקלאות לשעבר, ישראל מייצרת היום רק 25% מצריכת הקלוריות המקומית.

 יתירה מזו, משבר החמאה לאורך שנת 2019, משבר הביצים בפסח 2020, החלב בסוכות באותה שנה ופירות הקיץ כעת מלמדים שלמעשה מניעת הייבוא היא הפגיעה בביטחון התזונתי. בכדי להבטיח ביטחון תזונתי ישראל זקוקה לגוון לעצמה מקורות היצע כמה שניתן ולא להגביל את אפשרויות הייבוא שלה.

תפיסת שטחים – אחת המטרות לסבסוד חקלאות על ידי המדינה הוא בכדי לתפוס שטחים שמא יהפכו לשטח הפקר ופשיעה. צריכים לתת את הדעת למשמעות הטיעון. מדינת ישראל אינה מצליחה להתמודד עם פשיעה ולכן שולחת חקלאים לתפוס אדמות. מה הפלא אם כך שהפשיעה החקלאית גואה על חשבון החקלאים? בעיות אכיפה יש לפתור באמצעות אכיפה ולא באמצעים עקיפים.  

לאחר הפנמת משמעות הטיעון, ברי כי במציאות הישראלית יש ערך לתפיסת שטחים באמצעות חקלאות. תפיסת שטחים כזו מתקיימת רק בשטחי חקלאות ירוקה, כזו שמגדלת פירות וירקות אך לא כאשר משתמשים בקרקע לביצים או חלב.

 

להשלמת הרפורמה

כפי שצויין לעיל לא כל הענפים נכללו בטיוטת חוק ההסדרים, אולם גם לא כל חסמי התחרות.

על פי חוק התחרות, תיאום מחירים בין יצרנים הוא עבירה פלילית המכונה “הסדר כובל”. מתאמי מחירים צפויים לעונש שעשוי להגיע עד חמש שנות מאסר. אך לא מזמן, הורשעו שני מנכ”לים ב”קרטל הלחם” ונענשו במאסר בפועל. 

הלובי החקלאי הצליח להחריג את הענף מעבירה פלילית שדינה חמש שנות מאסר ולכן סעיף 3(4) לחוק הריכוזיות מחריג את ענף החקלאות ומתיר הלכה למעשה הסדרים כובלים ותיאומי מחירים בענף.

להלן יפורטו מספר מקרי תיאום מחירים, אשר ייקרו את מחירי המזון לכלל הציבור הישראלי, בחסות הלובי החקלאי.

  • בתחילת שנת 2017 חלה ירידה במחירי הענבים, “שולחן הענבים” – הקרטל החוקי של מגדלי הענבים בתוך מועצת הצמחים התכנס לדון בירידת המחירים וכיצד למנוע אותה. על פי העולה מהפרוטוקול פעלה מועצת הצמחים בכדי לקצר את משך הייבוא על מנת לאפשר ליבול מקומי באיכות נמוכה להימכר: 

“באזור עין יהב וצופר יבול נמוך ואיכות לא טובה… מבקשת לקצר את גמר היבוא לתחילת מרץ, ולא כפי שהיה השנה עד אפריל”

בהמשך: ” סוכם: משה ראובן ואייל ייפגשו עם גלעד מסחר חוץ ויתאמו איתו את גמר תאריך היבוא”

מניעת ייבוא היא כמובן צד אחד של המטבע, הגדלת ייצוא מקטינה את היצע המוצרים בשוק המקומי ומעלה את המחירים לרווחת כולם: 

“מבקש מהשולחן לסייע ביצוא. ביצוע היצוא תרם להעלאת המחיר…”

“היצוא של הביקעה הציל את הענף מהתרסקות. מחיר התומפסון ירד ב-3 ש”ח לק”ג.”

“החלטה להמליץ לשולחן על תמיכה ביצוא בתקופת הבציר בביקעה נבעה מהערכת מצב שללא היצוא ירדו המחירים בשוק ויפגעו בצורה קשה במחירים העונה. מגדלי הביקעה השתתפו בתמיכה ביצוא. ממליצה על תמיכה ב-40 אג’ לק”ג במסגרת התקציב שיאושר ע”י השולחן.”

כלומר, מועצת הצמחים משתמשת בכסף המשולם לה על ידי משלם המיסים בכדי לייקר את מחירי התוצרת החקלאית ולסבסד מכירת תוצרת מקומית לחו”ל בכדי להשאיר את המחירים המקומיים יקרים.

  1. “שולחן תפוח” פרוטוקול מיום 19/12/2013 מספר על מדיניות יצוא תפוחים לסוריה. מחיר ק”ג תפוחים לסוריה עמד אז על 0.25$ לק”ג, נמוך מאשר מכירת תפוחים לישראל שמחירם עמד אז על 1.07$ לק”ג. כלומר, מועצת הצמחים קיבלה החלטה יזומה למכור תוצרת מקומית זול לסוריה על מנת לייקר תפוחים עבור אזרחי ישראל. 
  2. במדיניות שיטתית, הקרטל בחסות החוק דואג למנוע פירות זולים, גם בעת מחסור. בישיבה מיום 11/6/17 קובעים חברי שולחן תפוח ואגס כך: 

“יש לעשות את כל המאמצים למנוע פריצת הסכמי היבוא ללא מכס, היבוא מסכן את ענף התפוח והאגס, דורש מכל נציגי החקלאים לא לייבא ללא מכס…”

“אין לפרוץ את מסגרת המכסות ביוזמת ישראל בשום תנאי גם כאשר יש מחסור וכל יבוא מעבר למכסות יהיה במכס מלא”

מדיניות זו אכן עבדה, בדו”ח פעילות השולחן מיום 29.6.2017 נמסר דיווח אודות יישום ההחלטה: 

“לאחר שנתיים של קשיים משמעותיים בהגעה להסכמות בנושא, נפגשנו לאחרונה עם קובעי ההחלטות בנושא זה במשרד והגענו להסכמות שהתנודתיות הנורמלית ביבולים משנה לשנה אינה סיבה להגדלת מכסות היבוא ללא מכס. אם בשנה זו או אחרת אנו מספקים קצת פחות תפוחים לשוק, הכמות החסרה תושלם ע”י המכסות הפטורות ממכס לפי ההסכמים הבינלאומיים של ישראל עם השוק האירופי המשותף וארה”ב אם תהיה חסרה כמות מסויימת מעבר לזה, היא תיובא לארץ ע”י היבואנים השונים בתשלום מכס על פי החוק. האמצעי של הגדלת מכסות מעבר להסכמים הבינלאומיים ייושמו רק כאופציית חירום במקרים קיצוניים ביותר.”

  1. מניעת הייבוא אינה רק נחלתם של מגדלי התפוחים והאגסים. פרוטוקול “שולחן הקיווי” מיום 4/12/18 חושף שמדובר בתופעה רחבה בהרבה:

“יש להיזהר מלתחזק את הענף בתור קטן וייחודי… המחירים גבוהים, דבר העלול להביא לפתיחת השוק ליבוא”

  1. למעט מניעת ייבוא כחלק מהפעילות השגרתית, ישנן פעולות קרטל “רגילות”. בפרוטוקול שולחן הבננות מיום 25.6.2013 דנים החברים בחשש מפני ירידת מחירים בענף”:

“…הענף הגיע לגודל הגורם למשבר מסוים בשיווק ולירידת מחירים המחייבת מחשבה על פתרונות”

כלומר, יש יותר מידי מגדלים מבחינתם, ההיצע גדל והמחיר יורד ולכן דנים בשולחן כיצד להקטין את הענף ולהעלות שוב את המחיר:

“הדיון עסק גם באפשרות לפתרונות שונים, מקיצוץ רוחבי של 10% בשטחים נושאי הפרי, ועד הקפאת המצב הקיים למספר שנים” 

  1. בכדי למנוע ייבוא לא מסתפקים נציגי המגדלים במכסים ובמכסות ייבוא, אלא פועלים גם בשיטות של הגנות לא מכסיות. שירותי הגנת הצומח מחייבים אננסים מיובאים בהורדת עלי הכותרת. הורדת העלים פוגעת משמעותית בטריות ובאיכות הפרי. מבחינת המגדלים, לפי פרוטוקול “שולחן האננס” מיום 14.11.2018 כרגע זה מספיק בכדי למנוע תחרות: 

“העדר הכותרת בפרי המיובא מספיק לנו, אין צורך ביח”צ או פרסום”

“כל עוד המצב כפי שהוא היום, לא כדאי (להביא מומחה לשיווק). הסרת הכתר עושה את העבודה גם מבחינת הנראות וגם האיכות”.

  1. פירות הקיץ, בהם  האפרסק והנקטרינה, התייקרו השנה כיוון שהחורף לא היה מספיק קר. אלא שאם מסתכלים בפרוטוקול השולחן מיום 2.8.2017  מבינים מה קורה כשהחורף היה מספיק קר. ראשית מסכמים בשולחן את קמפיין השיווק לשנת 2017:

“מטרת הקמפיין למנוע ירידת מחיר בתחילת העונה שתשפיע על המחיר בהמשך העונה”.

באותה שנה היה “חשש” ליבול גבוה באפרסקים, מה שעלול חלילה להוריד מחירים, לכן מסכם השולחן היערכות לקמפיין שנת 2018: 

“…מטרת הקמפיין בחודשים אוגוסט-ספטמבר לאור הערכת יבולים גבוהים יש צורך בקמפיין ע”מ לשמור על רמת המחירים”

  1. במסגרת התחרות ביניהן, רשתות השיווק מעדיפות פעמים רבות להוריד את מחירי הפירות והירקות ואף להפסיד ממכירתן, על מנת למשוך קונים. מבחינת מועצת הצמחים, בישיבה מיום 24.1.18, מדובר בלא פחות מהפרת חוקית שמצריכה התערבות של הממונה על ההגבלים העסקיים. “לוסט לידר”, אפילו זה לא בסדר. בישיבת מליאת מועצת הצמחים מה-24.1.18 מציגה המועצה מלחמה ישירה נגד הצרכנים, בטקסט המדהים הבא:

“הנושא הוא: מכירת פירות וירקות ברשתות כ”לוסט לידר”, אני מבקש לבחן את הנושא מול הממונה על ההגבלים זה מצב שלא יכול להמשך. הרשתות מנצלות זאת בצורה לא הוגנת”

לשם הבהרת חריפות העניין, קרטל מועצת הצמחים מבקש לפנות לממונה על ההגבלים, בבקשה למנוע הורדת מחירים לצרכן.

לאור זאת אנו סבורים שיש להוסיף לחוק ההסדרים הצעה לביטול סעיף 3(4) לחוק התחרות הכלכלית המתיר הסדרים כובלים בענף החקלאות.

החרגות מהרפורמה

כאמור, הרפורמה מבקשת להמיר את התמיכה העקיפה בחקלאות בתמיכה ישירה. ישנן שלוש סיבות אפשריות בגינן המדינה מבקשת לתמוך בייצור מסויים:

  1. תפיסת שטחים – כאמור לעיל, מתקיימת רק בענף הצומח.
  2. איכות סביבה – גם הצדקה זו רלוונטית רק לענפי הצומח בעוד ענפי הביצים והחלב למעשה מזהמים את הסביבה.
  3. הבטחת ייצור מקומי – גם במקרה זה, בהחלט ניתן לסבסד תוצרת מקומית על מנת להבטיח את קיומה אלא שענפי הביצים והחלב, כמוצרים בעלי אורך חיי מדף קצרים, נהנים מהגנה טבעית מפני ייבוא ואינם זקוקים לתמיכה ישירה לצורך כך.

לאור זאת, אנו סבורים שאין הצדקה לסבסוד ענף הביצים כפי שמציעה הרפורמה.

 

הערות לפרק הייבוא בחוק ההסדרים

יתרונות פתיחה לייבוא

עקרון היתרון היחסי שטבע הכלכלן דיוויד ריקרדו שינה למעשה את פני הכלכלה העולמית. לפי עיקרון זה סך העושר והרווחה בעולם גדלים כאשר כל משק מתמחה בייצור היתרונות היחסיים שלו לצריכה עצמית ולייצוא, ומנגד מייבא מוצרים שאינם מהווים את היתרון היחסי שלו בייצור.

להתמחות הזו שני יתרונות מרכזיים:

הורדת מחירים – כפי שמציינת טיוטת הדו”ח שהופצה, ישראל יקרה ביחס למדינות ה- OECD  וביחס למדינות איחוד האירופי בשלל פרמטרים. פתיחת המשק לייבוא תסייע להורדת מחירים משמעותית. מחקר של מרכז טאוב מראה את הקשר בין חשיפה לייבוא לבין יוקר המחיה בישראל. המחקר בדק את מחירי המזון ספציפית בישראל והעלה שמחירם של מוצרים החשופים לייבוא ירד או לכל הפחות עלה בשיעור נמוך, בעוד שמחיר מוצרים שאינם חשופים לייבוא עלה משמעותית. 

כך ניתן גם לבחון את כלל ענפי המשק. טור דעה שפורסם באתר ‘מידה’ סקר את מדד המחירים לצרכן לשנת 2013 על פי רמת המעורבות הממשלתית בשוק. כמו שציפינו, התוצאה היתה שבשווקים בהם המדינה מעורבת לעומק ומונעת ייבוא מחירי המדד עלו משמעותית יותר משווקים בהם היא אינה מונעת ייבוא.

 

פריון עבודה – פריון עבודה הוא ערך תפוקת עובד ביחידת זמן נבחרת. הוא מושפע לרוב מאיכות העובדים והשכלתם, ממידת ההשקעה בהון ובטכנולוגיה ואיכות התשתיות במדינה. פריון העבודה בישראל נמוך ביחס למדינות ה- OECD וחמור מכך, ניתן לראות כי הפער בין ישראל למדינות המפותחות גדל:

מחקר של מרכז טאוב מראה מתאם בין פריון עבודה גבוה לענף מוטה ייצוא או ייבוא. כלומר ככל שמדובר בענף המתחרה בשוק הבינלאומי, קצב הגידול בפריון העבודה גדל. מבחינת הייצוא לא מדובר בנתונים מפתיעים, ברי שכאשר מוצר מיוצא לחו”ל זאת תוצאה של פריון עבודה גבוה בתחום זה. לגבי הייבוא, היוצא מהדברים הוא שכאשר משק נחשף לייבוא, יצרנים מקומיים רבים מתייעלים, משקיעים בהון ובטכנולוגיה, דואגים להעסיק עובדים מוכשרים יותר וכך עולה הפריון בענף עד שמאפשר להתחרות במחירים הבינלאומיים.

כדאי לציין בהקשר זה שלפי דו”ח בנק ישראל, לשנת 2016, שיפור פריון העבודה ב־1% תואם את שיפור השכר ברמה של 0.5%.

שער החליפין – שער חליפין משפיע באופן משמעותי על הכלכלה המקומית. בשנים האחרונות הודות לעצמאות האנרגטית, ישראל מייבאת פחות גז ודלק מחו”ל. אחת ההשלכות לכך היא התחזקות משמעותית של השקל. כאשר השקל מתחזק, הייבוא הופך זול יותר אולם הייצוא הופך למשתלם פחות. תעשיינים ויצואנים מבקשים לא אחת מבנק ישראל להתערב בשוק מטבע החוץ בכדי להחליש את השקל. פתיחה של השוק לייבוא תחליש את השקל באופן טבעי בזכות הגדלת הייבוא.

 

הסיבות להתנגדות לייבוא

השפעה על המאזן המסחרי – המאזן המסחרי מתאר את יחס הייצוא מול הייבוא של המשק. נהוג לשאוף למאזן חיובי, כלומר כזה שמשקף ייצוא גבוה מיבוא. אולם כפי שהראו מספר כלכלנים, ייצוא מחזק את המטבע המקומי וייבוא מחליש אותו, כך שלאורך זמן הייבוא והייצוא שווים זה לזה. מניעת ייבוא לפיכך משמעה בעקיפין מניעת ייצוא ולהיפך. 

עידוד תעסוקה – המשך הרציונל של הסעיף הקודם גוזר עידוד ייצור מקומי בכדי להגדיל את היצע המשרות במשק המקומי. אלא שמחקרים מראים שלא ניתן למצוא קשר בין הגנה על תוצרת מקומית ליצירת מקומות תעסוקה. כך מסכם דגלאס אירווין את הספרות האמפירית ביחס לקשר בין מסחר בין לאומי לסך המשרות במשק בספרו מסחר חופשי תחת אש: “האומדן הטוב ביותר לגבי ההשפעה של מסחר על סך כל המשרות במשק הוא אפס. התעסוקה הכוללת במשק פשוט אינה פונקציה של המסחר הבין־לאומי. זאת כיוון שלמעשה בעוד צריכת מוצרים מקומיים מייצרת משרות בתעשייה המקומית, היא גם מונעת משרות העוסקות בייבוא מוצרים.

מעבר מתוצרת מקומית לייבוא היא למעשה העדפת העסקה בתוצרת מקומית, שאינה בהכרח יעילה ומכניסה יותר, מאשר העסקת עובדים בייבוא מוצרים. תת טיעון לטיעון זה עוסק בענפים מסויימים המספקים תעסוקה דווקא בפריפריה. מחקר של “פורום קהלת” בחן שני ענפים כאלו: ענף הטקסטיל שהיה חסום לתחרות עד שנות התשעים של המאה הקודמת ותחילת המאה הנוכחית, וענף המזון החסום גם כיום לתחרות ברובו. ניתוח הממצאים הראה כי אין השפעות שליליות על שוק התעסוקה במקומות שהתבססו על תעשיית הטקסטיל.

כל אלו הפכו כיום את מדיניות הסחר החופשי לקונצנזוס בקרב כלכלנים מימין ומשמאל. להלן תוצאות סקר שערך פורום IGM  בקרב עשרות כלכלנים בכירים בעולם.

הרפורמה המוצעת

הרפורמה המוצעת מסירה חסמי ייבוא רוחביים במשק הישראלי על ידי התאמת התקינה המקומית לתקן הבינלאומי. על מנת להבין את הרציונל לכך יש להסתכל על התקינה מנקודת מבטו של היצרן. תקינה עשויה להשית עלויות על ייצור המוצר, ייתכן בהחלט שבצדק. ככל שמדובר בשוק גדול ועשיר יותר, התמריץ של היצרן להתאים את התקינה לשוק גדל ולהיפך. לאור זאת, יצרנים עושים מאמצים על מנת להתאים את התקינה במוצר לשוק האמריקאי או האירופי, שני שווקים גדולים ועשירים. אימוץ תקינה כזו בישראל תהפוך את ישראל לשחקנית בשוק הגלובלי, תוריד מחירים ותעלה את פריון העבודה תוך שמירה על בטיחות ובריאות הצרכנים.

אולם גם בטיוטה המוצעת נכון להכניס מספר תיקונים:

פיקוח פרלמנטרי – שינויי התקינה, בעיקר ועדת החריגים וקצב יישום הרפורמה חייבים לדווח לוועדה ממשלתית בלבד. יש להוסיף לכך דיווח לוועדה פרלמנטרית.

החרגות מיותרות – הטיוטא מחריגה מההקלות בתקינה את המוצרים הבאים:

  1. מזונות המיועדים לצריכה של תינוקות ופעוטות כולל תרכובות מזון ומזונות משלימים המסומנים בייעוד כאמור.
  2. מזון ייעודי כהגדרתו בחוק המזון.
  3. תוסף תזונה כהגדרתו בחוק המזון.
  4. בשר ומוצריו.
  5. דגים ומוצרי דגים כולל רכיכות, סרטנים ובעלי חיים מקבוצת האכינודרמים.
  6. ביצים ומוצריהן.
  7. משקאות משכרים.
  8. מכשירים אלחוטיים, למעט מכשירים אלחוטיים במסלול אישור התאמה, כמשמעותו בפקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], התשל”ב-1972 ,שביחס לפסי התדרים שבהם הם פועלים שר התקשורת קבע תנאים השקולים לרגולציה האירופאית.
  9. אביזרים ומכשירים המשמשים במערכות גז פחמימני מעובה (גז בישול), ובכלל זה מיכלי גז, ווסתים, מונים ברזים, צנרת, מכשירים צרכי גז.

אולם איננו רואים לנכון להחריג מוצרים אלו. רציונל הרפורמה לפיו מה שבטוח עבור מדינות מפותחות אחרות בטוח גם עבורנו תקף גם לגביהם. ככל שיוחלט להותיר אותם תחת תקן ישראלי מקומי יש להעביר את הליך הבדיקה למעבדות פרטיות במקום מונופול מכון התקנים הקיים כיום.

 

הערות לפרק הרגולציה בחוק ההסדרים

על הרפורמה המוצעת

דברי ההסבר לרפורמה מבהירים את הצורך הדחוף ביישומה. אולם עם זאת ישנן מספר הערות אשר יש לתת עליהן את הדעת.

ראשית, ברמת העקרונות יש לשים לב לדברים הבאים:

היעדר עקרון פגות התוקף – החוק והתקנות בישראל רוויים תקינות שעבר זמנן. מוצע לקבוע כי כל תקינה תיבחן אחת לחמש שנים ויהיה צורך לאשר אותה מחדש על ידי ועדת שרים לענייני רגולציה או ועדה פרלמנטרית.

קציבת זמן תגובה – התכנית עוסקת לעומק בתוכן הרגולציה אולם פחות בהליך עמידה ברגולציה מצד המפוקחים. מוצע להכניס עקרון נוסף לפיו מי שהגיש מסמכים המראים על עמידה ברגולציה אך לא נענה תוך חודש, ייחשב הדבר כאילו קיבל אישור עמידה בתקינה ולא יידרש בהליך נוסף.

ביטול הגבלות כמותיות –  ישנן רגולציות שמטרתן להגביל את הכמות המיוצרת או המיובאת של מוצר מסויים. למגבלות אלו אין כל ערך לבריאות הציבור ורווחתו, תכליתן של ההגבלות הכמותיות על היצע המוצרים הינה להגן על סקטור מסויים מפני תחרות ובכך לאפשר לשחקנים בענף לייקר מחירים על חשבון הציבור הרחב.

מעבר לכך, ישנם מספר תיקונים שאנו ממליצים לסעיפי התכנית:

סעיף 2.ב.2 מחייב מיפוי של הרגולציה הקיימת, אולם נעדרות ממנו סנקציות נגד רגולטור שלא יעמוד בחובה הזו. מוצע לקבוע כעקרון לוועדת הרגולציה מניעת רגולציות חדשות על ידי רגולטורים שלא עמדו בחובה זו אלא במקרים מיוחדים המניחים את דעת ועדת הרגולציה. 

סעיף 2.ב.3. מסמיך ועדת שרים לפקח על תהליך טיוב הרגולציה. מוצע להוסיף נדבך נוסף של פיקוח פרלמנטרי על ידי הוועדות הרלוונטיות. 

סעיף 2.ב.10 מעניק לרשות שוק ההון יחס מיוחד כרגולטור. איננו רואים סיבה לכך ומוצע להוריד זאת.

 

הערות לפרק התחבורה בחוק ההסדרים 

מיסוי לפי שימוש במקום מיסוי קבוע

סוגיית הגודש בכבישים הפכה לאחת הבעיות הכלכליות הכבדות של ישראל. דו”ח ה- OECD לשנת 2014 מצביע על גודש חמור מאוד בישראל: כ- 2,500 כלי רכב לקילומטר כביש לעומת פחות מ-1,000 כלי רכב לקילומטר בכביש בממוצע המדינות המפותחות. 

מחקר של חברת ‘Samkai Global Stratgy’ מראה שבעוד שאוכלוסיית ישראל גדלה ב 35% בין השנים 2000-2016 ושטח הדרכים הסלולות עלה ב 42%, מספר כלי הרכב בכבישים עלה בכ- 77% במשך תקופה זו. למרות העליה המתמדת הזו במספר כלי הרכב בישראל, רמת המינוע בישראל עודנה נמוכה. לפי אותו הדו”ח ישראל נמצאת במקום האחרון בין מדינות ה- OECD  ברמת מינוע למשק בית ועומדת על 1.25 כלי רכב למשק בית. חרף או בגלל רמת המינוע הנמוכה, הנסועה בכלי רכב פרטי בממוצע עומדת בישראל על 17,000 ש”מ בשנה, מעל ממוצע מדינות ה- OECD.

תמונת המצב של רמת מינוע נמוכה ונסועה גבוהה היא במידה רבה תולדה של מערכת התמריצים לנוסע הישראלי. מחד, מיסוי משמעותי של עלויות גבוהות: מס קניה, אגרה שנתית וכדומה ומצד שני, סבסוד נרחב לעלויות משתנות כגון אגרת נסיעה וחניה. לאור זאת, יהיה נכון לשנות את מערך התמריצים הזה. ולכן גם הרצון לחיוב אגרות תחבורה ציבורית במרכז הארץ הוא צעד נכון אם כי אינו מספיק כדי להוות פתרון טוב דיו. 

כפי שיפורט בהמשך איכות שירות התחבורה הציבורית בישראל ירודה מאשר במטרופולינים המתקדמים בעולם. אולם אין בכך בכדי למנוע את אפקטיביות אגרות הגודש. דו”ח של ה- TFL בלונדון מצא שתנועת רכבים במרכז העיר פחתה בכ- 14% ובאופן ספציפי נסועת רכבים פרטיים ירדה בכ- 33% בעקבות אגרות הגודש. עוד מצא המחקר שכ- 50-60% מאלו שהחליטו להימנע מתשלום אגרה עברו לתחבורה הציבורית, 20-30% מצאו נתיבי נסיעה חלופיים ו-15-25% מצאו פתרונות אחרים כמו שינוי שעות הנסיעה, עבודה מהבית, מיקרו מוביליטי ועוד. 

כלומר, למרות איכותה הגבוהה של התחבורה הציבורית בלונדון, כ- 40-50% מהירידה בנסועה ברכב הפרטי במרכז לונדון לא תורגמה להעדפת תחב”צ אלא לאפשרויות אחרות. ניתן להסיק שבמקומות בהם התחבורה הציבורית פחות טובה מזו הקיימת בלונדון, חלק מאלו שהעדיפו תחב”צ היו מעדיפים לנסוע ברכב פרטי ולשלם אגרות גודש וחלק היו בוחרים באחת מהאפשרויות האחרות. משמעות הדבר היא שניתן להעריך בזהירות שגם בהינתן שירותי תחב”צ פחות טובים מאלו שקיימים בלונדון, אגרות הגודש ישיגו לפחות 50% מהאפקט שהשיגו בלונדון. 

אולם כפי שציינו, אגרות גודש הם רק צעד בכדי להשלים מעבר מיסוי עלויות קבועות וסבסוד נסועה להשתת עלויות נסועה על הנוסעים. להלן הצעות למספר צעדים משלימים:

  1. מתן אפשרות בחקיקה להחלת אגרות גודש גם מחוץ לתל אביב וגוש דן.
  2. תמחור מלא לחניה ציבורית והפסקת סבסוד חניה על ידי רשויות מקומיות.
  3. זקיפת הטבה בגין חניה במקום העבודה – כיום מקומות עבודה מעניקים חניה חינם לעובדים. הטבת חניה היא שוות כסף אולם אינה זקיפת כהכנסה מבחינת רשויות המס. בשל כך, משתלם לעובדים ליהנות מהטבה לא ממוסה ולמעסיקים להעניק הטבה זולה מכדי שוויה. זקיפת הטבת חניה למס תעודד עובדים ומעסיקים לבחור בהטבות אחרות על פני חניה ובכך תצמצם נסועה אל מקומות העבודה ומהם, בעיקר בשעות הלחץ.
  4. תמריץ אחזקת רכב לעובדי מדינה- כיום עובדי מדינה המחזיקים רכב מקבלים תוספת של אלפי שקלים במשכורת. שני בני זוג עובדי מדינה מקבלים אחזקת רכב אחת אם בבעלותם רכב אחד, אך יקבלו פעמיים תשלום בגין אחזקת רכב במידה ובבעלותם שני כלי רכב. לעומת זאת, בגין נסיעה בתחבורה ציבורית יקבלו עובדי המדינה סכום זעום מידי חודש. כך המדינה מסבסדת נסועה ברכב פרטי הלכה למעשה. יש להשוות את התשלומים לנוסעי תחב”צ ולמחזיקי רכב על מנת לעודד מעבר לנסיעה בתחב”צ.
  5. על מנת לא להגדיל את נטל המס לצד הפסקת סבסוד נסועה ברכב פרטי, יש להפחית את המיסוי על עצם אחזקת הרכב. כיום מס הקניה הגבוה מונע מאזרחי ישראל לרכוש רכבים חדשים יותר, בטוחים יותר ומזהמים פחות. אנו ממליצים על הפחתת המס כדי לעודד את הנסיעה בתחב”צ.

 

רשויות מטרופוליניות

סקרי שביעות רצון שנערכו במספר ערים ומטרופולינים ברחבי העולם מעלים ששביעות הרצון בישראל, וספציפית במחוז תל אביב והעיר ירושלים, הם מהנמוכים באירופה. למעשה נמוכים מכל מקום אחר שנבדק למעט רומא, פלרמו ונאפולי, כולל מקומות עם רמת תוצר לנפש נמוכה מזו של ישראל. 

למעשה, לא קיים מקום נוסף בעולם המערבי בו שוק התחבורה ריכוזי כמו בישראל. לרוב, תחבורה ציבורית מנוהלת על ידי הרשויות המקומיות או על ידי רשויות מטרופוליניות. גם בישראל ישנה החלטה להקמת רשות מטרופולינית, אלא שעד כה קשיים שונים מעיבים על הקמתה, קשיים הנסובים בעיקר סביב מודל תקצוב הרשויות המטרופוליניות והרכבן. בפרט, ראשי רשויות רבים, מסרבים לאבד מסמכויותיהם לטובת עיר המטרופולין הגדולה. 

לאור זאת, ניתן להציע שני מודלים לפתרון הקשיים הללו:

מודל א’ – העברת הסמכויות לרשויות המקומיות, אלו יוכלו לייצר יחד, באופן וולונטרי, רשות משותפת תחת הנהלה והנהגה על פי מודל שייצרו הרשויות לעצמן. 

מודל ב’ – הקמת רשויות מטרופוליניות, בעדיפות שלאו דווקא במטרופולין תל אביב, אלא במטרופולינים בהם העיר הגדולה מוקפת יישובים פרבריים ופחות במרחבים עירוניים דוגמת חיפה, ירושלים או באר שבע. 

יצויין כי החלטות ממשלה בדבר הקמת רשויות מטרופוליניות בירושלים ובבאר שבע התקבלו בעבר. לצערנו ההצעה להקים רשות מטרופולינית בתל אביב הוצאה מחוק ההסדרים ואנו ממליצים להחזיר אותה לחוק.

תחבורה פרטית

כחלק מריכוזיות התחבורה הציבורית בישראל, לא קיימת אפשרות לשוק פרטי להסעת נוסעים תמורת תשלום בישראל. סעיף 84א’ אוסר על הסעת אנשים תמורת תשלום ברכב פרטי ללא קבלת אישור, מספר ירוק, מהמדינה. סעיף 397 אוסר על חברות אוטובוסים לאסוף נוסעים התחנות ולגבות מהם תשלום בשל כך. 

בחלק מהמקומות קיימים לצד שירותים ציבוריים גם שירותים פרטיים, ולכל הפחות לא ידוע על מדינה מפותחת בה חל איסור הסעת נוסעים תמורת תשלום בשוק הפרטי כמו שקיים בישראל. דוגמה לאיסור כזה שהוסר ניתן למצוא בגרמניה בה התחבורה בתוך הערים מנוהלת על ידי הרשויות המקומיות ואילו תחבורה בין-עירונית מבוצעת על ידי חברות פרטיות ,למעט הרכבת הלאומית, ה’דויטשה באן’. בשנת 2013 בוטל בגרמניה איסור משנת 1931 האוסר על מפעילים פרטיים להסיע נוסעים מעל 50 ק”מ לערים בהן יש תחנות רכבת. מטרת האיסור היתה כמובן לחזק את חברת הרכבות הממשלתית. בתוך שנה מספר הקווים הבינעירוניים הכפיל את עצמו ואף יותר, ועלה מ- 113 קווים ל- 244 ומספר נסיעות הנוסעים עלה ב-300%. מחירי האוטובוסים הבינעירוניים אינם מסובסדים על ידי הממשלה ובכל זאת הם זולים ממחיר נסיעה ברכבת מסובסדת, בחישוב פר קילומטר. 

יש לציין שמודל כזה אינו סותר הפעלה ממשלתית או סבסוד לקווים שאינם רווחיים אך משרד התחבורה מעוניין בהפעלתם. 

יתרון נוסף הגלום במתווה כזה נעוץ בסוגיית השבת בישראל. ציבור משלמי המיסים מורכב משומרי שבת ומאנשים שאינם שומרי שבת, כאלו שאינם מוכנים שכספם יממן פעילות בשבת ואינם מוכנים שמוסדות המדינה יחללו שבת בשמם, וכאלו הדורשים שירותי תחבורה בשבתות. מערכת הסעת המונים פרטית תאפשר עיצוב של המרחב הציבורי בהתאם לחוקי ההיצע והביקוש – באזורים מסורתיים ודתיים לא יהיה שירות בשל חוסר הביקוש, ובאזורים חילוניים יינתן שירות לאור הביקוש. שירותים אלו יתקיימו ללא מעורבות המדינה, על מוסדותיה ותקציבה. גם ברמה הפוליטית מדובר בנושא שאינו שנוי במחלוקת, לא קיימת שום דרישה כיום לאסור תחבורה פרטית בשבתות. 

יש בכך פתרון אלגנטי עבור כל חלקיה של החברה הישראלית, כאשר מצד אחד המדינה אינה מחללת שבת או מממנת חילול שבת ושומרת על פרהסיה ציבורית שומרת שבת. אך מאידך היא מאפשרת לשוק הפרטי לייצר פתרונות תחבורתיים לציבור החילוני. 

צרכנות שיתופית צוברת תאוצה בענפים רבים בכלכלה העולמית. לצרכנות השיתופית שני מאפיינים המניעים אותה להצלחה: האחד, רשתיות והיעדר היררכיה והשני, הקטנת עלויות העסקה. חברות אנליזה למיניהן מעריכות כי תחום הצרכנות השיתופית יצמח ויהפוך לאחד מהמגזריים הפוריים ביותר בכלכלה העולמית. רעיון התחבורה השיתופית הוא מקרה פרטי של צרכנות שיתופית. באמצעות יישומון יכולים נהגים להסיע את שירותי ההסעה שלהם לכל דורש, הנוסעים יכולים להתאגד יחד או לנסוע בנפרד על בסיס פערי מחירים. כיום פועלות במאות ערים ברחבי העולם מספר חברות תחבורה שיתופית, המוכרות שבהן:  Careem, Didi, Juno, Lyft, Uber ו Blablacar. 

בערים רבות מחירי הנסיעה בתחבורה שיתופית הוזילו את מחיר הנסיעה בכ- 30%. הוזלת מחיר הנסיעה גורמת להעדפת התחבורה השיתופית על פני נסיעה ברכב פרטי, דו”ח חברת מקינזי קושר בין כניסת התחבורה השיתופית לירידה בשיעור הבעלות על רכב פרטי בקרב צעירים אמריקאים. מחקרים מראים כי תחבורה שיתופית מעלה את רמת הבטיחות בדרכים שכן רבים מעדיפים לנסוע אחרי בילוי או בשעות עייפות באמצעות שירותי תחבורה שיתופית במקום באמצעות תחבורה פרטית. גם רמת ביטחון הנהגים והנוסעים עלתה בשל תהליך ההזדהות הכרוך ברישום ליישומון ובידע הקיים בידי הפלטפורמות בכל הנוגע לנוסע ולנהג. 

בכל הנוגע לגודש בכבישים, המחקרים אינם תמימי דעים בנושא זה. קשה מאוד לבודד את השפעת התחבורה השיתופית על הגודש בכבישים מיתר המשתנים ובאותה צורה קשה לאמוד את  נטו ההשפעה של התחבורה השיתופית על רמות הגודש. אולם, יש לציין שעצם קיומם של הרכבים הפרטיים הם המייצרים גודש בכבישים, לא עצם קיומה של התחבורה השיתופית. הפתרון לבעיות הגודש בהקשר זה נעוץ ב’אגרות הגודש’. 

 

שיטת המכרזים

שיטת המכרזים בישראל מעניקה למפעיל תחבורה ציבורית מונופול על אשכול תחבורה ציבורית. המונופול מוענק במכרז בו נקבעים מסלולי הקווים, התדירות ומחיר הנסיעה לנוסע, המפעיל אינו מהווה יותר ממיקור חוץ של המונופול האמיתי – משרד התחבורה. נכון להיום ישנם 66 אשכולות המופעלים על ידי 17 חברות אולם מספר זה עשוי לגדול בקרוב. לפי השיטה הנוהגת בישראל לכל מפעיל יש מונופול על הפעלת הקווים באשכול אותו הוא מפעיל. לרוב אשכולות מחולקים באופן גיאוגרפי ולכן מדובר הלכה למעשה על מונופול אזורי. אמנם המונופולים הללו אינם מייקרים את מחירי התחבורה הציבורית אשר נקבעים על ידי משרד התחבורה, אך ישנו קשר ברור בין טיב ואיכות השירות הניתן על ידי המפעילים לעובדת היותם מונופולים אזוריים.

בבסיס השיטה מונחת תפיסה לפיה על מנת שמערך תחבורה יהיה אפקטיבי עליו לנסוע בתדירות קבועה גם כאשר ביצוע נסיעה מסויימת הוא הפסדי. טיעון זה מעודד ממשלות ובעיקר ערים ומטרופולינים ברחבי העולם לסבסד תחבורה ולהפוך אותה לשירות ציבורי. במקרים רבים, כפי שקורה בישראל, אופן הפעלת התחבורה מסיט את התחרות מתחרות על הנוסע לתחרות על שליטה באזור הסעה. אנו נציע מודל הפעלת מערך תחבורה שיהנה מיתרונות התחבורה הציבורית מחד, אך גם ישמר את התחרות על הנוסעים מאידך. כמקרה בוחן ישמש המודל הלונדוני.

המודל הלונדוני

בלונדון כמעט 8,000 אוטובוסים הפועלים בכ- 700 קווי שירות, 120 מתוכם פועלים 24/7, שמשרתים יחד מעל לשישה מיליון נוסעים ביום. חברות פרטיות מתמודדות במכרז על כל קו בנפרד וזוכות בהפעלתו לפרק זמן קצר העומד על 5-7 שנים בלבד. המכרזים מבוצעים על ידי ה- TFL, גוף ציבורי הכפוף למטרופולין לונדון. הנוסעים אינם מודעים לשוני בין החברות ומבחינתם מקבלים שירותי תחבורה ציבורית מטעם עיריית לונדון כך שחווית המשתמש שלהם קלה ונעימה ואינה מבלבלת או מצריכה הכרות עם מספר חברות שונות. לטעמנו הדבר המשמעותי הוא תכנון הוליסטי של התחבורה על ידי עיריית לונדון והמחיר האחיד של התחבורה הציבורית, לא בהכרח הצבע האחיד של כל חברה. להלן תקציר עקרונות הפעלת  השיטה:

  • ה- TFL  מחזיק ברשימה של חברות מאושרות להפעלת קווי תח”צ שעומדות בתנאי סף תפעוליים ופיננסיים ולרשימה הזאת ניתן להצטרף ללא תלות במכרז ספציפי. בנוסף, לכל מכרז רשאיות לגשת כל החברות העומדות בתנאי הסף.

 

  • מכרזים לתקופה של 5 שנים עם אפשרות להארכה בשנתיים נוספות בהתאם לשביעות הרצון. הפעלת תח”צ כרוכה בעלויות חד פעמיות קבועות גבוהות (רכש אוטובוסים, מסופים, מוסכים וכו’). העלויות הקבועות הגבוהות בהפעלת תח”צ הן תמריץ לעמידה בתנאי שירות גבוהים במשך חמש השנים הראשונות על מנת למצות את הרווחים מההשקעה הראשונית גם בשנתיים הבאות.

 

  • המכרזים מתבצעים כל העת על מנת לשמר אווירת תחרות בשוק ומידי שנה נערכים מכרזים לכ- 20% מהקווים. ביזור המכרזים מאפשר בחינה ותכנון דקדקניים יותר של הקווים והמכרזים.

 

  • המכרזים מפרטים לכל קו את המסלול, התדירות, מפרטי האוטובוסים הנדרשים ומחיר הנסיעה לנוסע. 

 

  • המכרזים אינם לתא גיאוגרפי אלא להפעלת קו. כך מתאפשרת תחרות בין מפעילים שונים המפעילים קווים חופפים חלקית או באופן מלא. התחרות בין המפעילים מתמרצת מתן שירות טוב יותר על מנת לשכנע את הנוסע לנסוע דווקא בקו המופעל על ידם. 

 

  • השוני בין הקווים, אלו הפועלים 24/7 בתדירות גבוהה אל מול אלו הפועלים בזמנים מוגבלים ובתדירות נמוכה, מאפשר לחברות חדשות להיכנס לשוק, תחילה לקווים הפשוטים יותר, ולבסוף, אם יעמדו במדדי ההפעלה טובים גם לקווים המורכבים יותר.

 

  • ההכנסות ממכירת הכרטיסים מועברות למתכנן התחבורה. ההכנסות מועברות למפעיל על סמך הצעתו הראשונית במכרז, מדדי איכות שירות ומספר נוסעים הנוסעים בקו. כך מתמרץ המכרז את המפעיל לעמוד במדדי איכות שירות גבוהים ולהעניק שירות ברמה גבוהה על מנת לגרום לנוסעים לבחור דווקא בקו המופעל על ידו.

 

המודל הלונדוני מאפשר ליהנות מיתרונות מערך תחבורה ציבורית מצד אחד, אך תחרותי כאשר הלקוח, הנוסע במרכזו, מאידך. אנו ממליצים על מעבר למודל מכרז לפי קו גם במטרופולינים בישראל.

הצעת מחליטים בנושא “תכנית לאומית לשיפור הרגולציה” במסגרת חוק ההסדרים

על הצעת המחליטים

בימים אלו מקדמים משרד האוצר, משרד רה”מ ומשרד הכלכלה רפורמה רחבה בכל נושא הרגולציה בישראל. ישראל מפגרת אחר העולם המערבי במספר מדדים קריטיים. כך ישראל ממוקמת במקום ה- 35 במדד קלות עשיית עסקים[1] ובמקום ה- 26 במדד החופש הכלכלי.[2]על פי הערכות ארגון ה- OECD, יחסוך הציבור הישראלי כ- 75 מיליארד שקלים בעשור הקרוב הודות לרפורמה המוצעת.

מדובר בהצעה אשר עשויה לפתור בעיות רבות של היעדר שקיפות, שבי רגולטורי וחסמי צמיחה משמעותיים לעסקים קטנים, תעשיינים ויבואנים. מהלך כזה מצריך תיאום בין מספר משרדי ממשלה, תוך הצבת שחקן ציר מרכזי שיוביל ויתכלל את המהלך. כמובן שלמערך כזה יש משמעויות תקציביות עליהן יצטרכו חברי הכנסת והשרים לתת את הדעת.

להצעת המחליטים קדם תהליך ארוך של ישיבות ועדות ושל הערות הציבור בו לקחו חלק גם ארגוני מגזר שלישי כמונו. למעשה, מקריאת הדו”ח שהוצא על ידי הממשלה יוצא שעיקר החידוש בתכנית המדוברת הוא אגימת כלל הצעדים לכדי תכנית הוליסטית אחת בעוד רכיבי התכנית נידונו בעבר והיו מוכרים וידועים למי שעסקו בנושא עוד קודם פרסום הטיוטא.

לאור הסיבות הללו בדיוק, אנו סבורים שחוק ההסדרים המאפשר פעולה הוליסטית של מספר משרדי הממשלה והמאפשר לבצע התאמות תקציביות בזמן אמת הוא המקום הנכון לביצוע הרפורמה המדוברת. אך טבעי הוא, שכאשר מקדמים מהלך להקלה ופישוט רגולציה הרגולטורים יתרעמו ויפעלו נגד אותו מהלך. מהמושכלות הבסיסיות הוא שארגונים אינם מעוניינים לוותר על כח וסמכויות המופקדים בידיהם. אלא שכלל הציבור הוא שישלם את המחיר.

 

 


[1]https://www.doingbusiness.org/en/rankings

[2]https://www.heritage.org/index/ranking

 

מקורות יוקר המחיה בענף המזון

מחירי המזון בישראל

יוקר המחיה בישראל מזמן כבר אינו מנטרה בעלמא, כמעט בכל אספקט בשוק המזון ישראל יקרה באופן משמעותי ביחס למדינות אחרות כתוצאה מחסמי תחרות שונים. כך למשל נייר עמדה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת[1]המבוסס על נתוני ארגון ה- OECD[2] מתאר את ישראל כיקרה כמעט בכל תחום אפשרי:

מאז פורסמו נתוני ה -OECD  גם לשנת 2017, לפיהם ישראל יקרה מאירופה ב 37% בענף המזון כולו. ספציפית בענפים המתוכננים, ענפי החלב והביצים, המזון יקר בכ-80% מהממוצע במדינות הארגון.

מכסות ייצור –שווקים בהם לכל יצרן מוגדרת הכמות שייצר והמחיר בו ימכור את המוצרים. למעשה מדובר בהגבלת התחרות בין היצרנים המקומיים ויצירתו של קרטל ייצור מקומי במודע. ענפי החלב והביצים הם השארים האחרונים מתקופות בהן ענף המזון כולו תוכנן על ידי הממשלה לכל אורך שרשרת הייצור. הגבלת הייצור המקומי לבדה אינה אפקטיבית ללא חסימת ייבוא. לכן המדינה מונעת ייבוא באמצעות מכסי מגן.

מכסי מגן – מדינת ישראל מטילה מכסי מגן שיכולים להגיע עד מאות אחוזים. מטרת המכס הינה למנוע ייבוא מוצרי מזון זולים לישראל ולחייב את הצרכן המקומי לקנות תוצרת מקומית יקרה. גם כאשר מעניקה המדינה מכסות ייבוא בפטור ממכס מדובר לרוב על כמות מצומצמת שאין בה בכדי להשביע את הביקוש המקומי. מעבר לכך, מדובר בדרך כלל על מעט זוכים במכסות אלו וממילא נוצרת ריכוזיות במקטע הייבוא, שמעלה את יוקר המחיה בכך שהיא גורפת לכיס היבואן את רוב הורדת המכס. זאת לעומת יבוא חופשי ללא מכסים, בו יבואנים רשאים לקום ולהתחרות, ובכך התועלת מתגלגלת לצרכן.

תקינה –בתחום המזון ישנן חובות תקינה רבות המקשות על ייבוא מזון לארץ. החל מהחוק להגנת הצומח המשמש בעיקר להגנה על תוצרת מקומית מפני תחרות (ולא בהכרח מפני מחלות ומזיקים) וכלה בשירותי בריאות המזון המונעים ו/או מייקרים ייבוא מוצרי מזון לישראל בסבך בירוקרטי המקשה על היבוא המסודר.

 

מקטעי הריכוזיות

כאמור, אחת הסיבות המרכזיות ליוקר המחיה בישראל היא הריכוזיות במקטע הייצור, וזאת בניגודלטענה לפיה מקור יוקר המחיה הוא בריכוזיות במקטע התיווך והשיווק. להלן ניתוח של אחוז הרווחיות של חברת ביכורי שדה העוסקת בהפצת מוצרים חקלאייםשל שלוש מרשתות השיווק הגדולות: רמי לוי – שיווק הקמה, רשת שופרסל לגווניהורשת שוק העיר ושל מחלבות שטראוס. לצד זאת, מוצג אחוז הרווחיות של חקלאים, כלומר בעלי המשקים בענף החקלאות על פי דו”ח של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

ביכורי שדה[3]

חברת ביכורי שדה מאחסנת ומפיצה תוצרת חקלאית בכל רחבי הארץ. לבד מפעילות אחסון והפצת תוצרת חקלאית, החברה עוסקת בפעילות אשראי חוץ בנקאי ובקמעונאות. אחוז הרווח מתוך מחזור ההכנסות הכללי בחברה עומד על 3.5%. אולם לעניינו, נתייחס לשני ענפים: ענף השיווק וההפצה של תוצרת חקלאית וענף הקמעונאות. לפי דו”חות החברה לשנת 2019 מענף החקלאות החברה הרוויחה 60.1 מיליון ₪ מתוך מחזור הכנסות בהיקף 1,427.6 מיליון ₪, כלומר כ-  4.2% מסך ההכנסות. ענף הקמעונאות קטן בחברה ועומד על שמונה סניפים בלבד. היקף המכירות בסניפים אלו עמד על 380 מיליון ₪ בשנת 2019 ומתוכם הרווח עמד על כ- 8 מיליון ₪, שהם כ- 2.1% בלבד מסך ההכנסות. אלו רווחים סבירים ואף נמוכים יחסית עבור יצירת ערך אמיתי הן עבור החקלאים והן עבור הצרכנים, שאינם עומדים בקנה אחד עם טענת “פערי התיווך” המוגזמים המעלים את יוקר המחיה.

שופרסל[4]

חברת שופרסל מחזיקה כ- 300 סניפי מכירת מזון בפריסה ארצית. מהדו”חות הכספיים של החברה עולה שבשנת 2019 הכניסה החברה סה”כ כ- 13,360 מיליון ₪ ומתוכם הרווח לפני מיסים עמד על 306 מיליון ₪ שהם כ- 2.3% מסך מחזור ההכנסות.

רמי לוי – שיווק השקמה[5]

רשת רמי לוי מחזיקה ב 49 סניפים ברחבי הארץ ומפעילה עוד שניים בזכיינות. מעבר לזה פועלת החברה בתחומי הנדל”ן, התקשורת, האשראי ועוד. מחזור ההכנסות בחברה כולה עמד על כשישה מיליארד שקלים ואחוז הרווח מתוך המחזור עמד על כ- 3.3%. ענף הקמעונאות מהווה את עיקר פעילות החברה והכנסתו בשנה זו עמדה על כ- 5,499 מיליון ₪, סך הרווח עמד על 177 מיליון ₪ שהם כ- 3.9%.

ענף החלב – מחלבות שטראוס[6]

בענף החלב, רשתות השיווק הן לא התחנה היחידה בין הרפתן לצרכן, המחלבות הן מקטע נוסף בדרך, שייתכן שמצוי בתנאי ריכוזיות בשוק וגורם ליוקר המחיה. קבוצת שטראוס עוסקת במגוון תחומים: קפה, מים, מעדני ומוצרי חלב, סלטים וחטיפים. הדו”חות הכספיים של החברה מעניקים פילוח לפי תתי סקטורים, הרלוונטי ביותר אלינו הוא מגזר הבריאות ואיכות החיים הכולל מוצרי חלב, סלטים, דבש, שמן זית, טחינה וכיו”ב. נכון לשנת 2019 סך הכנסות חברת שטראוס ממגזר זה עמד על 2,277 מיליוני שקלים וסך הרווח התפעולי עמד על 251 מלש”ח שהם כ- 11% רווח מתוך מחזור ההכנסות.

המחלבות הגדולות הנוספות, כמו טרה, בבעלות החברה המרכזית לייצור משקאות ותנובה בבעלות תאגיד המזון ברייטפוד ותאגידים כלכליים של הקיבוצים, אינן נסחרות בבורסה ולא ניתן להשיג עותק פומבי של הדו”חות הכספיים שלהן.

ענף החקלאות

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהמבצעת סקירה שלכלל ענף החקלאות מדי שנה.[7] ע”פ נתוני 2019, עולה שסך הכנסות החקלאים לשנה זו עמד על 30,580 מיליון ₪, וסך הרווח עמד על לא פחות מ 5,168 מיליון ₪ שהם כ- 16.9% מסך ההכנסות, פי 4 ויותר משיעור הרווח ברשתות השיווק וההפצה וגבוה ב- 50% מרווחיות מחלבות שטראוס. יש לציין כי לא פחות מ 843 מיליון שקלים, כ- 15% מסך הרווח החקלאי בשנה, מגיעים מפיצויים ממשלתיים שונים.

לפי אומדני משרד החקלאות[8] בישראל כ- 13,000 חקלאים שאינם שכירים (עצמאים וחברים בקיבוצים). לפי אמדן זה, הכנסתו השנתית הממוצעת של חקלאי עומדת על כ- 398 אלפי ₪ בשנה שהם קצת יותר מ 33 אלפי ₪ לחודש. חשוב לומר שמדובר בענף בעל שונות עצומה ברווחיות בין תאגידי החקלאות הגדולים לבין החקלאים הקטנים. לא דומה רווחיות מחלבת קיבוץ יפעת המייצרת 13,854,164 ליטרים בשנה, לרווחיות מחלבת משפחת בלולו ממושב עוזה המייצרת 470,400 ליטרים בשנה. עלות שכר שכירים בענף עומדת על כ- 9,600 ₪ לחודש. נתוני אחוז הרווח ביחס להכנסות מרוכזים בגרף שלהלן:

בחינה אחרת שנעשתה על ידי משרד החקלאות הראתה שבשנת 2017 הסיטונאים הגדולים הרוויחו 0.7% ממכירת ירקות ו- 7.9% ממכירת פירות.

באותה שנה הרוויחו רשתות השיווק 2.1% ממחירי הירקות ו-13.9% בלבד ממחירי הפירות. בשנים אחרות רשתות השיווק לעיתים אף הפסידו ממכירת פירות וירקות ככל הנראה במטרה למשוך לקוחות שיקנו מוצרים נוספים, רווחיים בהרבה.[9]

אחוז רווחיות גבוה יכול להעיד על שוק ריכוזי, זאת לעומת שולי רווח נמוכים המלמדים לרוב על שוק תחרותי. אין באמור בנייר זה בכדי להצביע על רווח מופרז של החקלאות המקומית – חקלאות הינה ענף בעל סיכונים רבים, וככל שרמת הסיכון עולה אחוז הרווחיות צפוי לעלות. אולם יש בנתונים אלו כדי להצביע על תחרותיות רבה במקטעי ההפצה והשיווק, ולעומתה ריכוזיות רבה יותר במקטע הגידול. הנתונים הללו תומכים בהצגת הדברים לעיל, לפיה מקטע הייצור סובל מחסמי תחרות רבים, הן מפני תחרות בין לאומית והן מפני תחרות מצד חקלאים מקומיים. לפיכך, הפתרון להתמודדות עם יוקר מחירי המזון נעוץ בטיפול בחסמים אלו.

מעבר לכך, רצ”ב פילוח הפערים בין מחיר המטרה, המחיר אותו משלמות המחלבות לרפתנים, למחיר לצרכן בכמה מוצרים הנמצאים תחת פיקוח.[10]הטבלה עוזרת להבין את המצב בענף החלב בלבד, אבל בענפי החלב והביצים כאמור, המחירים יקרים יותר מענפי המזון האחרים.

מוצר מחיר מטרה לפי כמות חלב דרושה מחיר קמעונאי מחיר לצרכן לא כולל מע”מ פערי תיווך פער בין יצרן לצרכן חלק המחלבה בפער חלק הרשתות בפער
חלב 3% שקית 1.98 3.95 4.42 11.87% 2.44 80.78% 19.22%
חלב 1% שקית 1.98 3.71 4.11 10.81% 2.13 81.18% 18.82%
חלב 3% קרטון 1.98 4.37 5.08 16.18% 3.10 77.17% 22.83%
חלב 1% קרטון 1.98 4.14 4.78 15.41% 2.80 77.20% 22.80%
גבינה קשה עמק 1000 גר’[11] 19.8 31.07 36.50 17.46% 16.70 67.50% 32.50%
גבינה קשה גלבוע 1000 גר’[12] 19.8 29.4 34.69 18.00% 14.89 64.46% 35.54%

ישנה בעייתיות בגזירת המחיר הסופי של מוצר ממחיר המטרה של החלב הגולמי, שכן מהחלב המועבר למחלבות מופקים מוצרים שונים,והעבודה שנעשית במחלבות אינה דומה לעבודה ברשתות השיווק. אולם, מטרת בדיקה זו היא לבדוק איזה מקטע בין הרפתן לצרכן מביא ליוקר המזון לצרכן. העובדה שדווקא במקטע המחלבות מצויים הפערים הגדולים ביותר הולמת הן את היקף העבודה במחלבות אל מול היקף העבודה ברשתות והן את הנתונים שהוצגו לעיל לפיהם במקטע המחלבות הרווחיות גבוהה מאשר במקטע השיווק.

מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדק כבר בנובמבר 2014 את פערי התיווך בישראל ובמגוון מדינות מתקדמות בכמה מוצרי צריכה בסיסיים. הממצאים די חד משמעיים: פערי התיווך במכירת פירות וירקות נמוכים משמעותית ביחס לעולם.[13]

מי משלם את המחיר?

מזון הוא מוצר בסיסי, כך שככל שעולה רמת ההכנסה, ההכנסה הנוספת מממנת לרוב יותר צרכים אחרים ופחות מזון. בישראל ישנו גם מתאם די טוב בין מספר נפשות גבוה לרמת הכנסה נמוכה. מכיוון שכך, השכבות החלשות מוציאות חלק גבוה יותר מהכנסתן על מזון מאשר השכבות החזקות. כך חסמי התחרות על שוק המזון פוגעים באופן לא פרופורציונלי בשכבות החלשות. הגרף להלן לקוח ממחקר של מרכז טאוב ומראה את אחוז ההוצאה על מזון למשק בית לפי חמישוני הכנסה:[14]

לסיכום, מקטע הייצור ומקטע הייבוא של תוצרת חקלאית בפרט ומוצרי מזון בכלל סובלים מחסמי ייצורוייבוא אשר מייקרים את מחירי המזון ופוגעים בעיקר בשכבות החלשות. תקופת הקורונה התאפיינה בעליה בביקושים, זאת ללא התאמה מצד ההיצע. הפתרון, אם כן, נעוץ בפתיחה לתחרות ולייבוא של מוצרי מזון לישראל.

 

 

[1]תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות, בת חן רוטנברג, ינואר 2020.

[2]הניתוח של המממ מתבסס על נתוני שנת 2014. מאז התפרסמו גם נתוני שנת 2017: 2017 PPP Benchmark results,

[3]מתוך מסמך IPO לקראת הנפקה ראשונה.

[4]דיווח נתונים כספיים של חברת שופרסל.

[5]מתוך הדו”חות הכספיים לשנת 2019.

[6]דו”חות כספיים לשנת 2019 באתר החברה.

[7]החקלאות בישראל 2019, לוח 1. חשבון ענף החקלאות, באתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

[8]תעודת זהות של חקלאות ישראל באתר משרד החקלאות.

[9]סיכום דיון בנושא מרווח השיווק של פירות וירקות, ועדת המחירים, 21.11.2019

[10]מועצת החלב, שנתון 2019.

[11]עבור ק”ג גבינה צהובה יש צורך בעשרה ליטרים של חלב.

[12]עבור ק”ג גבינה צהובה יש צורך בעשרה ליטרים של חלב.

[13]פער התיווך הקמעונאי ופער השיווק במחירי הפירות והירקות, איתמר מילרד, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 19.11.2014.

[14]דפוסי ההוצאה על מזון בישראל, דבצ’רני חובסקי ואיתן רגב, נייר מדיניות מס’ 16.2014, מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל.

בית הדין לעבודה

נייר עמדה –בית הדין לעבודה

בתי דין לעבודה דנים בדיני חוזים לכל דבר ועניין. בין עובד למעסיק ישנו חוזה הנחתם ביניהם, לעיתים החוזה הוא קיבוצי בין ארגוני עובדים לבין מעסיקים אך בסופו של דבר מדובר בדיני חוזים לכל דבר ועניין. עם זאת, מתוך תפיסה שמדובר בנושא המצריך מומחיות ממוקדת, התפתחו בעולם מספר מודלים של בתי דין לעבודה. חלקם דנים בהסכמים קיבוציים בלבד, חלקם דנים בחוזים אישיים בלבד, חלקם מהווים חלק אינטגרלי ממערכת המשפט המקומית וחלקם חיצוניים לה. להלן סקירה קצרה של המודלים השונים בעולם ביחס לייחודיות המודל הישראלי בתוספת הצעה לפתרון.[1] כפי  שנראה מיד, ישראל היא אחת משתי מדינות בלבד בהן בית הדין לעבודה נפרד, עוסק גם ביחסי עבודה קיבוציים וגם ביחסי עבודה אישיים ולא ניתן לערער לערכאה אזרחית על החלטותיו.

המודל הסקנדינבי –בתי דין ליחסי עבודה קיבוציים בלבד: במדינות צפון אירופה בתי דין לעבודה דנים בהסכמים קיבוציים בלבד, סכסוכי עבודה אישיים נידונים במערכת המשפט כחלק מדיני חוזים אזרחיים בכלל. הרכב בית הדין מיוחד וכולל נציגי עובדים, מעסיקים, ממשלה ושופטים בכירים. בית הדין עצמאי ונפרד ממערכת המשפט והדרך היחידה לערער על החלטתו היא בעתירה המקבילה לעתירה לבג”צ בשל חריגה מסמכות.

בתי דין ליחסי עבודה אינדיבידואליים בלבד:בבלגיה ובאיטליה בית הדין לעבודה הוא חלק אינטגרלי ממערכת המשפט והוא למעשה ערכאה ייעודית לדיונים בסכסוכי עבודה אישיים. בצרפת ובבריטניה מדובר במערכת בתי דין נפרדת ממערכת המשפט, על החלטותיו ניתן לערער לערכאה אחת פנימית ולערכאה נוספת מחוץ לבית הדין לעבודה. בלוקסמבורג קיים בית דין נפרד לסכסוכי עבודה אישיים בלבד, אולם בניגוד ליתר המדינות לא ניתן לערער על החלטותיו בפני ערכאה חיצונית.

בתי דין  משולבים ליחסי עבודה אישיים וקיבוציים: במדינות בהן קיים בית דין לעבודה העוסק ביחסי עבודה קיבוציים ואישיים יחד ישנם שני מודלים. במודל הראשון בתי הדין לעבודה יהיו חלק אינטגרלי ממערכת המשפט, לרוב הדיון נעשה בערכאה המקבילה לבית משפט שלום ולמעשה ישנן שתי ערכאות ערעור. במודל השני, כמו זה שקיים בישראל, מדובר בבית דין נפרד ליחסי עבודה אלא שניתן לערער על החלטותיו בפני ערכאות אזרחיות גבוהות יותר. למעשה רק בישראל ובסלובניה קיים בית דין לעבודה הדן בהסכמים קיבוציים ואישיים ולא ניתן לערער על החלטותיו בפני ערכאה אזרחית.

מצורפת טבלה מסכמת לנוחיות הסקירה.

המצב בישראל

המצב הקיים בישראל יוצר בית דין עם אג’נדה ייחודית השל היותו נפרד ומתמחה בנישת דיני העבודה. סמכויותיו, הלכה למעשה נרחבות והוא עוסק בשלל קשרי העבודה במשק והוא חף מביקורת שיפוטית אזרחית. ככזה סוטה בית הדין לעבודה מדרך המשפט הנהוגה בכלל מערכת המשפט בישראל ומפתח תת נישה עם סדרי דין והתנהלות משלה.

הצעות לפעולה

אפשרות פעולה טובה על מנת להתמודד עם חלק ניכר מהבעיות היא הכפפת בית הדין לעבודה למערכת הדין האזרחית. ביטול בית הדין הארצי לעבודה, והכפפת בתי הדין האזוריים לבית המשפט העליון תאפשר ערעור לערכאה אזרחית לבד מעתירה לבג”צ, תייצר ביקורת שיפוטית אזרחית על התנהלות בית הדין לעבודה ותכניס אותו תחת סדר הדין האזרחי הנהוג בישראל.

אפשרות פעולה נוספת הינה לייצר מערכת סדרי דין אחידה בישראל והפיכת מודל בית הדין לעבודה למקביל לבתי משפט לענייני תעבורה ומשפחה. במקרים אלו, בית משפט השלום יושב כערכאה ייעודית לנושאים אלו. כך ניתן יהיה לבטל את בית הדין לעבודה כליל והפיכת בית המשפט השלום לערכאה ייעודית תחת סדרי דין ייעודיים לדיני עבודה כפי שנהוג בדיני משפחה.

 

מדינה אישי/ קיבוצי בית משפט נפרד/ משולב ערכאת ערעור פנימית ערכאת ערעור חיצונית
בלגיה אישי בלבד משולב 1 1
צרפת אישי בלבד לא משולב 1 1
איטליה אישי בלבד משולב 1 1
לוקסמבורג אישי בלבד לא משולב 2
בריטניה אישי בלבד נפרד 1 1
גרמניה אישי וקיבוצי לא משולב 2
יוון אישי וקיבוצי בית משפט רגיל 2
פורטוגל אישי וקיבוצי משולב 2
סלובניה אישי וקיבוצי לא משולב 1
ספרד אישי וקיבוצי משולב 1
ניו זילנד אישי וקיבוצי נפרד 1
דנמרק קיבוצי בלבד נפרד אין אין
פינלנד קיבוצי בלבד לא משולב אין אין
שוודיה קיבוצי ונובע מקיבוצי נפרד
נורווגיה קיבוצי ונובע מקיבוצי נפרד

 

 

 

[1]הסקירה מבוססת על מחקר שנערך בימים אלו על ידי עמותת “תחרות – התנועה לחירות בתעסוקה”.

חוק השליש

נייר עמדה – חוק השליש

חוק השליש הוא כינוי לסעיף 3 לחוק ההסכמים הקיבוציים לפיו: “ארגון יציג של עובדים לענין הסכם קיבוצי מיוחד הוא ארגון העובדים שעם חבריו נמנה המספר הגדול ביותר של עובדים מאורגנים שעליהם יחול ההסכם, או שהוא מייצגם לענין אותו הסכם, ובלבד שמספר זה אינו פחות משליש כלל העובדים שעליהם יחול ההסכם.”

כתוצאה מהחוק ארגון עובדים הופך לארגון יציג המנהל מו”מ וחותם על הסכם קיבוצי עבור כל עובדי החברה גם אם שליש מהעובדים בלבד בחרו להתאגד בו. במידה וידרשו רוב העובדים שלא להגיר בהתאגדות, עשוי בית הדין לעבודה להכריע במקרים מסויימים שבחירתם של מיעוט, שליש מהעובדים, להתאגד תחייב את כל עובדי החברה גם אם רובם הביע התנגדות מפורשת להתאגדות.

במצב כזה לא די שישנו מונופול על ייצוג העובדים, מונופול שהופך את העובדים לשבויים של ארגון העובדים, אלא שמדובר בכפיה של מיעוט עובדים על רוב העובדים בחברה.

ברוב מדינות אירופה אין מונופול על ייצוג עובדים לאף ארגון. חופש ההתאגדות הנוהג במדינות הללו מאפשר לכל עובד לבחור האם להשתייך לארגון עובדים ולאיזה. הסכם קיבוצי לרוב ייחתם עם הארגון הגדול ביותר ולא יחייב את יתר העובדים.

בחלק מהמדינות קיים מוסד ארגון יציג שהוא למעשה מונופול על ייצוג עובדים בהסכמים קיבוציים מול המעסיק, הסכמים אלו מחייבים את כל עובדי הארגון. אולם במדינות אלו כמה הבדלים ביחס לישראל. בבריטניה בארה”ב ובקנדה מתקיימת הצבעה חשאית בה נדרש רוב קולות מצד העובדים בעד התאגדות וישנו תנאי מקדים הדורש שיעור הצטרפות לארגון העובדים בטרם תתקיים הצבעה. בבריטניה נדרשת הצטרפות של 10% מהעובדים בחברה, בארה”ב 30% ובקנדה 40%.

במקרה שיש קונפליקט בין ארגונים, במדינות אלה תתקיים הצבעה חשאית על ידי העובדים. אולם בישראל הדבר יוכרע לפי גודלו של כל אחד מהארגונים. אם מעוניינים לבטל את ההתאגדות, בישראל אין אפשרות כזו, בעוד במדינות אלו תתקיים הצבעה חשאית.

הצעתנו- ביטול חוק השליש ומעבר לאחד משני מודלים:

חופש ההתאגדות– כפי שזה נהוג באירופה. כך תתקיים תחרות בין ארגוני העובדים בכדי להיטיב את תנאי העובדים ואלו יוכלו לבחור בין ארגוני העובדים השונים. בשונה מאירופה, מוצע לקבוע כי הסכם קיבוצי ייחתם עם ארגון או קבוצת ארגונים אשר מייצגים יחד את מרבית העובדים בארגון, כמובן ללא חובת הצטרפות להסכם הקיבוצי.

מונופול דמוקרטי– אם בכל זאת מותירים מונופול על ייצוג העובדים הרי שיש לעבור למודל הצבעה חשאית בו רוב העובדים יוכל לכפות התאגדות על מיעוטם ולהפסיק עם המצב בו שליש מהעובדים כופים דעתם על הרוב.

מצורפת טבלה השוואתית המסכמת את המצב בעולם באדיבות ארגון תחרות – התנועה לחרות בתעסוקה.

תנאים להכרה בארגון עובדים כמייצג בלעדי
ישראל בריטניה ארה”ב קנדה
תנאי מקדים להליך הכרה אין הצטרפות 10% הצטרפות 30% הצטרפות 40%
תנאי סופי הצטרפות לארגון העובדים רוב בהצבעה חשאית* רוב בהצבעה חשאית רוב בהצבעה חשאית
הצטרפות למעלה מ-50%** הצטרפות למעלה מ-50% הצטרפות למעלה מ-55% ***
הכרעה בתחרות בין ארגונים לפי הארגון שחברים בו רוב העובדים רוב בהצבעה חשאית

תנאי מקדים זהה

רוב בהצבעה חשאית

תנאי מקדים זהה

רוב בהצבעה חשאית

תנאי מקדים זהה

ביטול יציגות ארגון עובדים וחזרה ליחסי עבודה ישירים אין אפשרות רוב בהצבעה חשאית

תנאי מקדים זהה /  עקב טענת המעסיק ששיעור התמיכה ירד מ-50%.

רוב בהצבעה חשאית

תנאי מקדים זהה /  עקב טענת המעסיק ששיעור התמיכה ירד מ-50% אשר מגובה בתמיכת העובדים, אך  ללא הפעלת לחץ מצד המעסיק.

רוב בהצבעה חשאית

תנאי מקדים זהה

*ובתנאי שלפחות 40% מהעובדים הצביעו בעד

** אם הרגולטור התרשם שיש סיבה טובה, יורה לקיים הצבעה. לדוגמא: הטבה עם היחסים בהמשך (לגיטימציה לפעילות הארגון), ספק ביחס לרצון של רוב העובדים או דרישה של קבוצת עובדים שלא להכיר בארגון כמייצג בלעדי.

*** התנאי המקדים והתנאי המספיק – שלא באמצעות הצבעה – משתנים מפרובינציה לפרובינציה, אך תואמים באופן כללי את האמור בטבלה. התנאי המקדים המינימאלי עומד על 35% הצטרפות והכרה באמצעות פטור מהצבעה עשויה להינתן לאחר צירוף  למעלה מ-50%-60% מהעובדים. במקרים בהם קיים ספק לגבי עמידה בתנאי המספיק לרוב תתקיים הצבעה.

 

באירופה, ככלל, אין מוסד של ארגון בעל מונופול על ייצוג. כל עובד רשאי לבחור את הארגון בו הוא חבר והארגון ינהל מו”מ בשם חבריו או יצטרף להסכם של ארגון העובדים גדול במקום העבודה.

 

 

שקיפות באגודות העות’מניות

שקיפות באגודות העות’מניות

תמצית המלצות

תיקון חוק העמותות– ראשיתו של העיוות נעוץ בהחרגת האגודות העות’מניות מחוק העמותות. פתרון שלם וכוללני לעיוות הוא לבטל את ההחרגה שלהן מחוק העמותות. בכך תחול עליהן רגולציה החלה על כל אלכ”ר אחר. הקושי בפתרון הזה הוא שיישומו מצריך תיקון חוק בחקיקה ראשית.

תיקון תקנות השקיפות– ככל שיוחלט לא לתקן את החוק בחקיקה ראשית אלא להמשיך במסלול של תקנות יש לדאוג להטמיע שלושה שינויים:

  • חובת דיווח לציבור הרחב – בכדי לתת מענה שלם לחברי הארגון ולמשלמי דמי טיפול שאינם חברים. בנוסף, כוחם הסטטוטורי של חלק מהאגודות מחייב דיווח גם לציבור הרחב.
  • השקפת קרן השביתה.
  • החלת סנקציות ככל הניתן על מי שלא עומד בתקנות.

 

רקע

בשנת 1909 חוקק על ידי השלטון העות’מאני חוק האגודות המסדיר את פעילותן של אגודות שלא למטרת רווח. אגודות אלו אינן חייבות בדיווח ישיבות החברים שלהן, דו”חות כספיים, מקבלי שכר ושאר חובות רגולטוריות החלות על גופים אחרים שאינם למטרת רווח.

בשנת 1980 נחקק בישראל חוק העמותות המסדיר את פעילותן של עמותות ומלכ”רים ומחיל עליהם חובות שקיפות בפני המדינה והציבור הרחב. עם חקיקתו התיר החוק לאגודות עות’מניות לבקש להפוך לעמותות,[1] ולרשם העמותות למחוק את אלו שלא יעשו זאת.[2] מי שהוחרגו מהכלל היו: “אגודות שהן ארגונים של עובדים או של מעבידים קיימים או שנוסדו לפני עבור שלוש שנים מיום תחילת חוק זה” עליהן ימשיך לחול החוק העות’מני.[3]

אנו ממליצים כאפשרות ראשונה לבטל את סעיף 67 לחוק העמותות כך שארגוני עובדים ומעבידים לא יוחרגו מחוק העמותות.

החוק הקיים אמנם אינו דורש מאגודות עות’מניות לדווח מיוזמתן אך לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה,[4] רשאי הממונה על המחוז במשרד הפנים לדרוש מאגודה עות’מנית דיווח בארבעה תחומים:

  • על הקמת האגודה, מהותה ותקנותיה, וכן על כל שינוי בתקנות או בועד המנהל.
  • על חברי האגודה.
  • על החלטות הועד המנהל, חליפות המכתבים וההודעות.
  • על הנהלת הכספים באגודה.

ביום 11.3.2018 הועברה הסמכות ממשרד הפנים למשרד המשפטים.[5] ביום 5.2.2019 מינתה שרת המשפטים דאז, איילת שקד, את רשם העמותות כגורם האחראי במשרד המשפטים על הטיפול באגודות העות’מניות.[6] אולם חרף העברת הסמכויות, במענה לבקשת חופש המידע מיום 21.1.2020 נמסר כי בכל הנוגע לכל האגודות האמורות בבקשת חופש המידע מעולם לא נתבקש מידע על ידי משרדי הפנים ו/או המשפטים.

לפני מספר חודשים פרסמה רשמת העמותות חוברת “משולחנה של יחידת האגודות העותומניות 2020” בה נמסר כי כיום ישנן 3,343 אגודות עות’מניות פעילות, על פי הפילוח הבא:[7]

בין האגודות העות’מניות ניתן למנות את: ההסתדרות החדשה, הסתדרות המורים, התאחדות התעשיינים, התאחדות המלונות, קרנות מחקר, התאחדויות מקצועיות ועוד. חלק מהאגודות הללו נהנות מסמכויות סטטוטוריות בחוק כגון ישיבה בוועדות ממשלתיות. אחרות גובות דמי חבר בכפיה ללא שקיפות אפילו בפני משלמי דמי החבר ואחרות מקבלות תמיכה ממשלתית, ללא מינימום שקיפות נדרשת בפני הציבור והרשויות.

היעדר המידע והפיקוח לא נעלם גם מעיניו של מבקר המדינה.[8] ביתר פירוט קיבלה התייחסות בעיית הנציג בה לאדם המנהל כסף שאינו שלו ללא חובת בקרה ושקיפות, יש תמריץ להשתמש בכסף להנאתו האישית ולא בהכרח לבעלי הארגון המשלמים את התשלומים לארגון.

 

טויטת התקנות שפורסמו להערות הציבור

ביום 27.2.2019 פרסם משרד המשפטים את תקנות השקיפות באגודות העות’מניות להערות הציבור.[9] על פי הטיוטא אגודות עות’מניות יחוייבו לדווח לרשם העמותות דיווח חד פעמי הכולל את שם האגודה, מטרותיה, מענה ופרטי התקשרות עימה ופרטים בדבר חברי ועד ומנהל כללי המכהנים בה. אגודה תחוייב לדווח באופן מיידי לרשם על כל שינוי במענה, מטרותיה, תקנונה וחברי הוועד המנהל בה.

מעבר לכך דיווחים שנתיים לרשם יכללו פרטי חברי ועד וועדת ביקורת, מנכ”ל, מבקר פנימי ורו”ח ומורשי חתימה. פרטים בדבר תאגידים קשורים וקרובי משפחה של נושאי משרה המועסקים בתאגידים קשורים; דו”חות כספיים, רשימת חמשת מקבלי השכר הגבוה בארגון וכדומה.

לכל אלו ישנם יוצאי דופן בהם על פי סעיף 9 והם ארגוני עובדים. לאלו ניתנת האפשרות לא להגיש לרשם מאזן ודו”ח שינוי בנכסים נטו, בתנאי שהדו”חות יעמדו באופן המניח את דעת הרשם לעיון חברי הארגון תוך חסיון קרן השביתה. אפשרות שניה העומדת בפניהם היא להגיש את הדו”ח בחיסיון קרן השביתה בלבד.

אפשרות א’ נותנת מענה מוגבל מאוד ביחס לשקיפות כלפי החברים בארגון. עובדים או מעסיקים עשויים לחשוש לדרוש לראות את הנתונים שמא הדבר לא ייראה בעין יפה על ידי ההנהלה. בנוסף ישנם משלמי דמי טיפול בכפיה שאינם חברים בארגוני העובדים, הם אמנם משלמים לארגון אך לא יהיו חשופים לנתונים.

בנוסף, לארגוני העובדים מעמד סטטוטורי מעין שלטוני בחוק כגון: חובת התייעצות בהתקנת תקנות בטיחות במקומות עבודה,[10] סמכות למינוי בגופים סטטוטוריים כגון המוסד לבטיחות ולגיהות,[11] מינוי משקיפים בבית הדין לעבודה,[12] חברות בוועדות ביטוח לאומי שונות ובדירקטוריון המוסד לביטוח לאומי,[13] וכן על זו הדרך.[14] לאור זאת, יש לחייב גם ארגוני עובדים בדיווח לציבור כולו מולו הם נהנים מכח סטטוטורי מעין שלטוני ולו הם חייבים שקיפות גם כן.

לגבי קרן השביתה, מדובר בהסתרת מידע חיוני מעובדים המאוגדים תחת הארגון. כל עוד קרן השביתה מוסתרת, עובדים ומעסיקים לא יכולים לבקר את החלטת הארגון כמה כסף להפקיד בקרן השביתה. ישראל אמנם חברה באמנה לחופש התאגדות אולם באמנה לא נאמר שיש מניעה להחלת כללי שקיפות על איגודי עובדים. מעבר לכך, ישנן מדינות החברות באמנה, דוגמת אנגליה, צרפת ובלגיה המחילות כללי שקיפות על ארגוני עובדים בתחומן ללא חשש מכך שקרן השביתה שקופה לציבור. בנוסף, כל עוד יש לארגון העובדים נכסים נזילים, הם כמובן יכולים להשתמש בהם על מנת לממן שביתה ולכן אין משמעות ייחודית דווקא לקרן השביתה.

נקודת תורפה משמעותית בתקנות היא היעדר  סנקציות על מי אינו מקיים אותן. כלומר חובת הדיווח תחול על אגודות עות’מניות אך למעשה אין כל ענישה בחוק כלפי מי שלא יקיים את התקנות. החוק המסמיך את השר לתקן את התקנות ישן ואינו מעניק כלי אכיפה משמעותיים כנגד מי שאינם עומדים בתקנות. יש לפעול להחיל סנקציות בחקיקה כפי שמוחלות על עמותות.

 

להלן סיכום היתרונות והחסרונות בכל חלופה.

סנקציות ארגוני עובדים ישימות
תקנות שקיפות באגודות העות’מניות נדרש לייצר בחקיקה סנקציות בגין אי דיווח דורשים החרגה של קרן השביתה ודיווח לחברי ארגון בלבד חתימת שר
תיקון חוק העמותות מוחל אוטומטית על כל הארגונים שקיפות אוטומטית על כל הסעיפים ולכל הארגונים. חקיקה חדשה

 

 


[1]סעיפים 60-61 לחוק העמותות.

[2]סעיף 62 לחוק העמותות.

[3]סעיפים 67-68 לחוק העמותות.

[4]הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 65101 חובת דיווח – אגודות עותמניות.

[5]החלטות ממשלה 3622: ריכוז הסמכויות לפי החוק העותומאני על האגודות במשרד המשפטים.

[6]משרד המשפטים, נהלים והנחיות, טיפול באגודות עותומניות.

[7]משולחנה של יחידת האגודות העותומניות 2020.

[8] דוח שנתי 67ב לשנת 2016 ולחשבונות שנת הכספים 2015 ,פרק שני משרד הפנים, “הפיקוח על אגודות עות’מאניות

[9]טיוטת תקנות החוק העותומני על אגודות (דיווח ושקיפות), התשע”ט-2019.

[10]חוק ארגון הפיקוח על העבודה, תשי”ד – 1954, סעיפים: 8,10,11,13,15,19.

[11]חוק ארגון הפיקוח על העבודה, תשי”ד – 1954, סעיפים: 28,32,32.

[12]חוק בית הדין לעבודה, תשכ”ט-1969 סעיף 16.

[13]חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ”ה-1995 סעיפים: 15,16,235.

[14]חוק הגנת השכר, תשי”ח-1851;חוק החניכות, תשי”ג-1852;חוק הסכמים קיבוציים, תשי”ז1850 ; ועוד.