הנדון: עמדת הלובי הציבורי "האינטרס שלנו" בסוגיית הפיקוח על הלחם המלא
תקציר מנהלים:
שוק הלחם נשלט בידי ארבע מאפיות גדולות ומתאפיין בתחרותיות רבה.
הלחם המלא נמכר במחיר גבוה ביחס ללחם הבהיר, כפועל יוצא ממחיר הקמח המלא וזמן הטחינה הנדרשת לכך.
בתנאי תחרות יש שני מצבים הנובעים מפיקוח מחירים:
- המדינה תקבע מחיר נמוך ממחיר השוק, הביקוש יגדל אבל בכלל היעדר רווחיות ההיצע יקטן וייצור מחסור בשוק
- המדינה תקבע מחיר גבוה ממחיר השוק, שולי הרווח יקטנו ובשל כך יזמים קטנים ימנעו מכניסה לשוק והתחרות תקטן.
החלת פיקוח על מחירי הלחם המלא תוביל להקטנת המגוון ולפגיעה בתחרות במקרה הפחות גרוע ולמחסור במקרה החמור ביותר.
כדי להפחית את עלויות הייצור עבור מאפיות קטנות צריך להחיל את קובץ ההנחיות על מאפיות המייצרות עד 5 טון מאפים ביום, 10% מהתקרה במפרט הרישוי, ובנוסף לקבוע בהנחיות מדרגה נוספת עבור מאפיות המייצרות עד 25 טון מאפים ביום.
יש להתנגד לפיקוח על הלחם המלא ולתקן את דרישות רישוי העסקים כך שיקלו על מאפיות קטנות להיכנס לתחום, לגדול ולהתחרות גם על השוק הקמעונאי.
רקע
שוק הלחם נאמד בשנת 2019 בכ- 1.5 מיליארד שקלים כאשר כמחצית ממנו פיתות ולחמניות למיניהן, כ- 27% לחם מיוחד, קצת פחות מ-12% חלות, 8.2% משוק הלחם הם לחמים מפוקחים, מעט מכל סוג אחר למעט לחם קל המהווה כמעט 3% מהענף.
למרות שבשוק שולטות ארבע מאפיות גדולות הוא מתאפיין בתחרותיות רבה. כפי שהראה דו"ח ועדת המחירים, כאשר מאפיה מסויימת מקטינה את כמות הלחם המפוקח המיוצר על ידה אחרות מעלות ולהיפך. למעשה לא נמצאה מאפיה בעלת כח שוק חריג אשר בידה להשפיע על השוק.
ראיה נוספת לרמת התחרותיות הגבוהה בענף ניתן למצוא בדו"חות הציבורים של מאפיית אנג'ל. מאפיית אנג'ל נסחרת בבורסה ומדווחת לציבור המשקיעים על מצבה. לאור זאת, נדיר שחברה מפלה לרעה את רמת הרווחיות שלה. לפי הדו"ח הכספי לשנת 2020 אנג'ל ספגה הפסדים בסך 180 מיליון ₪ כ- 0.04% ממחזור ההכנסות שלה מפעילות בארץ. בחו"ל אגב החברה הרוויחה 681 מיליון ₪, כמעט 5% ממחזור ההכנסות של החברה בחו"ל. על פי דו"ח ועדת המחירים עוד קבוצת מאפיות אחת מדווחת על הפסדים ורק אחת מדווחת על רווחיות בשיעור 4% בלבד.
לחם מלא
הלחם המלא נמכר במחיר גבוה ביחס ללחם הבהיר. הסיבה הראשית לכך היא מחיר הקמח המלא. מבירורים שערכנו עם טחנות קמח, עולה שכיום קמח מלא נטחן כולו, הגרעין עם הנבט והסיבים יחד. כדי לטחון גם את הנבט והסיבים נדרש זמן רב יותר, בין פי 10 לפי 14 יותר מזמן טחינת קמח לבן, וממילא גם אנרגיה רבה יותר. לעובדה זו משמעות הן מבחינת נצילות אנרגטית, הן מבחינת זמן שימוש במכונות והן מבחינת בלאי המכונות. בנוסף, דרישות הכשרות מצריכות טחינה של הקמח לחתיכות קטנות יותר מהרמה המקובלת בחו"ל. כל אלו יחד מייקרים באופן משמעותי את טחינת הקמח המלא על פני הקמח הלבן.
החלת פיקוח מחירים
בתנאי תחרות ישנם רק שני מצבים אפשריים לקביעת פיקוח מחירים על ידי המדינה:
מצב ראשון – המחיר שייקבע על ידי המדינה נמוך ממחיר השוק: במצב כזה הביקוש ללחם במחיר נמוך יגדל אולם בשל היעדר רווחיות פחות מאפיות ישווקו לחם וכמות הלחם המיוצר תקטן. התוצאה: מחסור בלחם מלא בשווקים.
מצב שני – המחיר שייקבע על ידי המדינה גבוה ממחיר השוק: במצב כזה לכאורה לא תהיה השפעה של פיקוח המחירים על השוק. אלא שמדובר במצב לכאורי בלבד. בפועל שולי רווח נמוכים, בוודאי בעת משבר סחורות עולמי, מרתיעים יזמים קטנים לפעול בשוק. ככל ששולי הרווח נמוכים יותר, פחות יזמים יטו לקחת את הסיכון ולהיכנס לשוק. עיננו הרואות כעת את שליטתן המוחלטת של המאפיות הגדולות בשוק הלחם המפוקח, לעומת קיומם של מתחרים קטנים יותר האופים לחמים לא מפוקחים, כראיה לכך.
היוצא מכאן הוא שהחלת פיקוח על מחירי הלחם המלא תוביל להקטנת המגוון ולפגיעה בתחרות במקרה הפחות גרוע ולמחסור במקרה החמור יותר.
דוגמה נוספת לכך ניתן לראות במחירי המסכות בשנתיים האחרונות. מיד לאחר פרוץ מגפת הקורונה והזינוק בביקוש העולמי למסכות מחירי המסכות האמירו עד כדי שלושה וארבעה שקלים למסכה. גם אז נשמעו קולות, כולל של שר הכלכלה דאז, לפקח על מחירי המסכות. בפועל עליית המחירים עודדה יזמים להשקיע בפתיחת מפעלים וקווי ייצור נוספים למסכות. כך עליית המחירים גרמה להגדלת ההיצע שהוריד חזרה את המחיר לרמתם היום, כעשרים אגורות למסכה בלבד. פיקוח על מחירי המסכות היה מצנן כניסת יזמים לתחום, מעכב את הגדלת ההיצע ובפועל מותיר את המחירים ברמה גבוהה מכפי שהם כיום לפרק זמן ארוך יותר.
לא בכדי העיר מבקר המדינה כי: "הפיקוח על המחירים הוא פתרון ביניים, חלקי ולא יעיל להסרת פגיעתם של כשלים תחרותיים.."
רקע היסטורי – פיקוח על מחיר הלחם ותיאום מחירים
בשנת 2015 קבע בית המשפט כי חמש שנים קודם לכן, ארבע המאפיות הגדולות: ברמן, דוידוביץ', אנג'ל ודגנית מרחבית חברו יחד להסדר כובל לפיו לחמים מפוקחים לא ימכרו בפחות מהמחיר המפוקח. הרי לפנינו מצב בו הפיקוח על המחירים הפך לכלי שרת בידי עבריינים על מנת לייקר מחירים ולפגוע בציבור הרחב. יצויין כי יציאתם של השחקנים הקטנים מהשוק סייעה בידי המאפיות הגדולות לנצל את פיקוח המחירים לרעה.
בעולם
כפי שהיטיבה לציין המועצה לביטחון תזונתי, ישראל היא המדינה היחידה בין מדינות ה OECD המתערב בקביעת מחירי המזון ובפרט המפקחת עליהם.
מה אפשר לעשות? בירוקרטיה
פיקוח המחירים הוא כלי להפחתת מחירים במקרה של שוק לא תחרותי בו שחקנים מייקרים מחירים על חשבון הציבור. אולם בשווקים תחרותיים הדרך להוזיל את מחיר הלחם המלא עוברת בהוזלת עלויות הייצור שלו. במקרה של מאפיות ישנה רגולציה כבדה המשיתה עלויות כבדות על יצרני לחם קטנים.
מאפיות כלולות במפרט 4.6 ו' – מזון ומרכיביו לרבות משקאות וחומרי גלם. כיוון שלא מדובר במזון מן החי המפרט תקף עבור כל מאפיה המייצרת פחות מ-50 טון מאפים ביום. ברי שכמעט אין מאפיות כאלו.
לאחרונה פרסם משרד הבריאות קובץ הנחיות למאפיות קטנות המקל את הדרישות עבור מאפיות אלו. על פי ההנחיות מאפיות קטנות הן כאלו המייצרות 200 כיכרות לחם לכל היותר או 200 ק"ג לכל היותר או שמשתמשות ב- 100 ק"ג קמח לכל היותר. למעשה כמעט אין מאפיות הפועלות בנפחים הללו. הנחיות אלה יכלו לסייע לבתי קפה האופים מאפים במקום אלא שאלו טעונים רישיון עסק ממילא. כך למעשה קובץ ההנחיות מסייע למספר מצומצם מאוד של שחקנים, המוכרים מעט מאוד לחמים ולא תורמים לתחרות בענף.
על מנת להפחית עלויות ייצור עבור מאפיות קטנות מוצע ראשית להחיל את קובץ ההנחיות על מאפיות המייצרות עד 5 טון מאפים ביום, 10% מהתקרה במפרט הרישוי.
עוד מוצע לקבוע בהנחיות מדרגה נוספת עבור מאפיות המייצרות עד 25 טון מאפים ביום.
כך ניתן להפחית עלויות ייצור במאפיות קטנות ולעודד צמיחה של מאפיות קטנות להתחרות על השוק הקמעונאי.
סיכום
פיקוח על מחיר הלחם המלא עשוי להקטין את מספר השחקנים בענף עד כדי קרטלים האסורים בחוק כפי שקרה בעבר. כמו כן, פיקוח המחירים עשוי לצמצם את מגוון המוצרים בשוק. במקרה של התייקרות תשומות עשויה ישראל אף להיקלע למחסור בלחם מלא. לאור זאת, עמדתנו היא שיש להתנגד בתוקף לפיקוח על מחיר הלחם המלא.
במקום נציע לתקן את דרישות רישוי העסקים כך שיקלו על מאפיות קטנות להיכנס לתחום, לגדול ולהתחרות גם על השוק הקמעונאי.
