לפני כשנתיים פרסמנו נייר עמדה שהציע הצעות לטיפול רוחבי בנטל הרגולציה בישראל[1]. מאז חלו שינויים במערכת הרגולטורית, בהם, הקמת רשות האסדרה וצעדים מעשיים של חברי כנסת ושרים לאפשר ייבוא חופשי למוצרים שעומדים בתקינה האירופית. מהלכים אלו משפיעים על האופן שבו יש לגשת לבעיות הרגולטוריות בישראל.
בעיות הרגולציה בישראל
הרגולציה במדינת ישראל מהווה גורם משמעותי בהיווצרות יוקר המחיה. כיום, האזרח הישראלי הפשוט אינו יכול לנווט בים הרגולטורי – אין מאגר מסודר בו מופיעות כל התקנות והרגולציות, ומי שנאלץ להתמודד עם הבירוקרטיה הישראלית לא יודע בדיוק באלו תנאים הוא צריך לעמוד. גם כאשר בתחום מסוים קיים מפרט שמציג מהם הצעדים הנדרשים על מנת לעמוד בתקנות (למשל בתחום המסעדנות[2]), הוא מסורבל ובאורך של עשרות עמודים, מה שמקשה על בעלי העסקים שאינם מומחים לרגולציה להבין ולעמוד בכל אחת מן התקנות.
נוסף על כך, ישנה רגולציה עודפת והרגולטורים מוסיפים עוד רגולציות ללא התראה ומקשים על בעלי עסקים לעמוד בדרישות ובעלויות הכספיות הנלוות אליהן. במסגרת סיור עסקים קטנים, שנערך ב-13.5.2021, סיפר בעל פאב: "כל שנה ישנה 'המצאה חדשה'. 'ההמצאה' האחרונה עלתה לי יותר מ-100,000 ₪ למערכת חדשה שנדרשתי פתאום להתקין, אפילו שלא השתנה כלום במבנה"[3].
הרגולציה העודפת לא רק מכבידה על עסקים קיימים, אלא גם מקשה ואף מונעת את הכניסה של עסקים חדשים. לדוגמא: רשת הפארם האוסטרלית Chemist Warehouse,שמאמינה כי ביכולתה למכור את מוצריה במחיר זול משמעותית מהמחירים הקיימים בשוק, הודיעה כי במידה וחסמי הכניסה הרגולטוריים לא יוסרו היא לא תוכל לפתוח סניפים בארץ[4].
בעיה רגולטורית נוספת הקיימת במערכת הישראלית נובעת מכך שמשרדים רבים מעורבים בקביעת הרגולציה בכל תחום, מצב שלצד עודף רגולציה מוביל גם לרגולציות סותרות. לדוגמא: בסיור עסקים קטנים שנערך ב-2021 סיפר בעל מפעל קטן: "רגולטור אחד דרש ממני להקים מסדרונות כדי להפריד בין חדר חומרי הגלם לחדר התוצר, ואילו רגולטור אחר דרש ממני להוריד את אותם קירות בדיוק כדי לאפשר פינוי מהיר במקרה חירום.[5]"
יתרה מזו בישראל ישנן רגולציות ישנות שאינן רלוונטיות כיום, אך בכל זאת נשארות בתוקף ולמעשה מקשות עוד יותר על בעלי עסקים שלא לצורך. על פי "דו"ח המלצות: תכנית לאומית למדיניות רגולציה", נכון להיום, קצב ההוספה, הבחינה והעדכון של הרגולציה אינו קבוע וגם אינו מתוכנן באופן מערכתי, ונקודת המוצא היא שכאשר הוראה רגולטורית נקבעת – היא נקבעת לתקופה בלתי מוגבלת (למעט במקרים הנדירים שבהם נעשה שימוש בסעיפי שקיעה[6])"[7]. בעל מפעל קטן לייצור מזון מסביר כיצד רגולציה לא מעודכנת משפיעה עליו: "הרגולטור חייב אותי להתקין מקלחת ושני תאי שירותים לחמשת העובדים שלי באולם הקטן שמשמש אותי למאפייה, רק כי כנראה פעם, בשנות ה-60, כשהתקנות הללו הותקנו, לעובדים במפעלים לא היו מקלחות בבתים. אף אחד לא טרח לתקן אותן מאז"[8].
מה ניתן לעשות כדי להקל את העול הרגולטורי
מצבה העגום של הרגולציה בישראל אינו גזרת גורל. כבר היום נעשים צעדים להורדת רגולציה בין אם ברפורמה בייבוא או הקמת רשות הרגולציה, אך ישנם צעדים נוספים שניתן לקדם. חלק מהצעדים יעלו את האפקטיביות של התהליכים שכבר התחילו בשנים האחרונות וחלק הם צעדים חדשים שיסייעו לאזרח הישראלי לצד הרפורמות שמתרחשות כעת בתחום הרגולציה.
להלן מספר הצעות לייעול הרגולציה הקיימת בישראל:
- חיזוק רשות האסדרה – רשות האסדרה הוקמה במטרה להקל ולייעל את התהליך הרגולטורי בישראל. הרשות אחראית על ריכוזן של כלל התקנות הקיימות, כתיבת מפרטים, ביטול דרישות עודפות וכפולות בכל הקשור לרישוי עסקים ועוד. חרף תפקידה החשוב במאבק ביוקר המחיה, כרגע היא מונה 8 עובדים בלבד[9]. על מנת לקדם את המטרות החשובות שלשמן הוקמה בצורה אפקטיבית, חובה להרחיב את מצבת כוח האדם ברשות האסדרה.
- מיפוי הרגולציות והתקנות הקיימות וריכוזן בצורה נגישה וברורה – רשות האסדרה היא האחראית על תהליך מיפוי הרגולציות והתקנות והכנסתן לתוך מאגר אחד. תהליך זה אמור להיעשות בשיתוף פעולה עם משרדי הממשלה השונים. עם זאת, לדברי בכירים ברשות האסדרה, הרשות לא זוכה לשיתוף פעולה מצד משרדי הממשלה. לכן יש ליצור מערכת של מקלות וגזרים שתעודד משרדי ממשלה לשתף פעולה עם רשות האסדרה. אנו מציעים לקבוע בחוק שתקנה חדשה תאבד את תוקפה אחרי שלושה חודשים במידה שהמשרד לא יישם את הצעדים הנדרשים כדי שתקנה זו תופיע במאגר של רשות האסדרה. כמו כן, אנו ממליצים שבמידה שתקנה איבדה את תוקפה יוכל המשרד לקבוע אותה מחדש רק לאחר שלושה חודשים מהיום בו היא איבדה את תוקפה. כל האמור לעיל מתייחס לתקנות הנובעות מחקיקת משנה[10] ולא לתקנות לשעת חירום או רגולציות פחות שקופות כדוגמת התקנות שנובעות מהוראות מנכ"ל. תקנות מסוג זה יזכו להתייחסות בהמשך.
- כתיבת מפרטים קצרים וברורים לבעלי עסקים – רשות האסדרה עובדת בימים אלו על כתיבת שבעה מפרטים (שמכסים 30% מהעסקים בישראל), אשר יכללו את כל התקנות שבהן צריכים לעמוד העסקים. הצפי של רשות האסדרה הוא שעד סוף שנת 2024 תסתיים כתיבת המפרטים והם ייכנסו לתוקף. מפרטים אלו אמורים להיות קצרים ופשוטים יותר להבנה, והם יסייעו רבות לבעלי העסקים. בשל החשיבות הרבה של המפרטים, על רשות האסדרה לפנות לנציגים של בעלי עסקים בתחומים אלו ולבקש את עזרתם בכתיבת המפרטים. מיקור החוץ של כתיבת המפרטים, על אף שמדובר רק בטיוטה ראשונית, עשוי להאיץ את תהליך הכתיבה. כמו כן, בעלי העסקים הם אלו שמתמודדים עם הרגולציה במסגרת יומיומית והם יוכלו לשים לב לכפילויות רגולטוריות מיותרות. גורמים נוספים שיכולים לסייע בכתיבת המפרטים הם אקדמאיים וגופים מהמגזר השלישי.
- הוספת סעיפי שקיעה – מרגע שנקבעת רגולציה בישראל היא קיימת בחוקים ובתקנות ללא בחינה מחודשת וללא פגות תוקף. מדובר במצב בעייתי במיוחד, כאשר עוסקים ברגולציות שנקבעות בהוראת שעה או באמצעות הוראות מנכ"ל, מכיוון שנהלים והנחיות מסוג זה הן רגולציות פחות שקופות וחשופות לפחות ביקורת, אך מנגד יכולה להיות להן השפעה משמעותית על המשק[11]. בשל כך, ראוי כי לכל הפחות לאחר פרק זמן מסוים תוקפה של רגולציה זו יפוג. במידה שהתקנה יעילה ונדרשת, אז הרגולטור יקבע אותה בחוק באמצעות חקיקה ראשונית או משנית.
- דו"ח שנתי העוסק בטיוב רגולציה – אנו ממליצים כי רשות האסדרה תפיק דו"ח שנתי שבו היא תציג באיזו מידה הצליחו משרדי הממשלה לייעל את הרגולציות שלהם. המשרד היעיל ביותר יזכה להטבות מצד הממשלה. ההטבות הללו יכולות לנוע מקידום תוכנית מסוימת של המשרד ועד העלאת תקציב המשרד. תמריץ זה הוא מעין "גזר" שיעודד את משרדי הממשלה להתייעל.
- כתיבת דוחות [12]RIA לכל תקנה חדשה – דוחות RIA מציגים סדרת בדיקות לפני קבלת החלטה על שינוי רגולטורי, במטרה לייעל את הרגולציה. ככלל, הערכה זו כוללת הגדרה של תכלית הרגולציה – קרי, הגדרת הבעיה שמעוניינים לפתור והמצב הסופי הרצוי, הצגת חלופות למדיניות הרגולטורית שמשיגות את התכליות שהוגדרו והשוואה בין החלופות באמצעות כלים מתודולוגיים שיאפשרו לדרג אותן על פי קריטריונים מסוימים. במדינת ישראל חובת RIA אינה מעוגנת בחוק והיא מבוססת על מספר החלטות ממשלה[13]. ראשית, אנו ממליצים לשנות מצב זה ולקבע חובת RIA בחוק. שנית, אנו קוראים לראשי ועדות הכנסת לוודא שמשרדי הממשלה מגישים דוחות RIA לפני כינוס ועדה שבה מוצגת רגולציה או חוק חדש, כך שלנבחרי הציבור יהיה מידע מקיף על ההשלכות של כל חוק ותקנה.
[1]טיפול רוחבי ברגולציה, 27.4.2021
[2]https://www.gov.il/BlobFolder/generalpage/uniform-spec-04-02a/he/18-07-2022_4.2A.pdf
[3]דוח המלצות: תכנית לאומית למדיניות רגולציה, יולי 2021. עמוד 39
[4]ראו בעלי הרשת האוסטרלית שבוחנת כניסה לישראל: "יש מי שמונע מאיתנו להתקדם"ynet,. 03.08.23
[5]דוח המלצות: תכנית לאומית למדיניות רגולציה, יולי 2021. עמוד 44
[6] סעיפי שקיעה קובעים את פרק הזמן בו הרגולציה או התקנה תהיה בתוקף
[7]דוח המלצות: תכנית לאומית למדיניות רגולציה, יולי 2021. עמוד 40
[8]דוח המלצות: תכנית לאומית למדיניות רגולציה, יולי 2021. עמוד 40
[9] רשות הרגולציה מסמנת: "חיסכון למשק של 5 מיליארד שקל בשנה", .Bizportal18.7.2023.
[10]חקיקת המשנה היא למעשה הצווים והתקנות שקובעים משרדי הממשלה כדי להשלים את החקיקה הראשית שעברה בכנסת
[11]דוח המלצות: תכנית לאומית למדיניות רגולציה, יולי 2021. עמוד 43
[12]הערכת השפעות רגולציה
[13]תנאי סף להערכת השפעות רגולציה (RIA) ופטור מחובת ההערכה: מבט משווה. 30.1.2020. עמודים 3-6
