תקציר מנהלים

נייר העמדה עוסק בהרחבת האוטונומיה בחינוך, ונוגע בעיקרו בשני נושאי על: אוטונומיה למנהלים, ושינוי מודל העסקת מורים.

כשלי מערכת החינוך

• מערכת החינוך כושלת בשלושת תפקידיה: 1) הקניית ידע, 2) הקניית ערכים, 3) והקניית מסגרת. הסיבה לכך היא עודף ריכוזיות במערכת.
• הקניית הידע וההשכלה נמדדת בעיקר באמצעות מבחני פיז"ה בשלושה תחומים: אוריינות קריאה, אוריינות מתמטית, ואוריינות מדעית. ישראל נמצאת בחלק התחתון של מדינות ה-OECD, ובעלת הפערים הגדולים ביותר בין המצטיינים למתקשים.
• תקציב משרד החינוך גדל ב-25 השנים האחרונות פי 2.25 ומהווה 15% מתקציב המדינה, אך באותו פרק זמן לא נצפה שינוי במדדי החינוך.  לכן, קשה לצפות שהגדלת תקציב החינוך תסייע לשיפור הקניית הידע בבתי הספר.
• ארגון ה-OECD מצא מתאם בין מידת הביזוריות בקבלת ההחלטות והאוטונומיה שיש למנהלים לבין הצלחה במבחני פיז"ה. לפי המדדים, ישראל נמצאת ביןחמש המדינות הריכוזיות בעולם.

אוטונומיה למנהלים

• על משרד החינוך לבזר סמכויות למנהלי בתי הספר כך שיוכלו לקבוע את סל הערכים אליו יחונכו התלמידים ויהיו בעלי עצמאות בקביעת תוכניות הלימודים בבתי הספר.
• במקביל, יש לאפשר להורים בחירה בין בתי הספר כך שתיווצר תחרות בין בתי הספר, ומערכת החינוך תוכל ליצור מנעד של בתי ספר שייצרו מגוון תפיסות עולם בהתאם לדרישת ההורים.

שינוי מודל העסקת מורים

• לפי מחקרים רבים, אחד הפרמטרים המשמעותיים ביותר להצלחת מערכת החינוך הוא איכות ההוראה. המודל המיטבי לפי מחקרים הוא גיוס כח אדם איכותי, שכר התחלתי גבוה, ומשקל נמוך לוותק כפרמטר לעליית השכר.
• בישראל, המצב בדיוק הפוך. השכר ההתחלתי נמוך ועולה עם הוותק ללא תלות ביכולות, בכישורים ובביצועי המורים בפועל, נוסף על מנגנון קביעות. כתוצאה, אין תמריץ מערכתי שיוצר שיפור. כתוצאה, מורי ישראל מקבלים ציון נמוך יחסית ליתר המדינות במבחני פיאא"ק הבודקים את איכות ההוראה.
• הפתרון לכך נעוץ בשינוי מודל העסקת המורים כך ששכרו של מורה מתחיל יגדל, ניתן יהיה להעלות את שכר המורים בהתאם להערכת המנהל/ת את ביצועיהם ויכולותיהם. מצד שני, תהיה למנהל/ת אפשרות לפטר מורים בתהליך סביר, שלא שולל את יכולתו של המורה ללמד בבתי ספר אחרים.

אוטונומיה במערכת החינוך

מערכת החינוך ממלאת שלוש פונקציות שונות עבור הורים ותלמידים. ראשית, הקניית ידע והשכלה לתלמידי מערכת החינוך. שנית, הקניית ערכים וחינוך למידות טובות. שלישית, הקניית מסגרת בגילאים המבוגרים יותר, שמעניקה כישורים חברתיים חשובים, חוויות ילדות, וכמו כן, בגילאים נמוכים יותר, מוגדרת כשמירה וטיפול בילדים עבור הורים הנמצאים בשוק העבודה.

בנייר העמדה נטען כי מערכת החינוך הישראלית כושלת בשלושת התפקידים הללו בשל עודף ריכוזיות במערכת, ונציע מדיניות של העברת סמכויות לבתי הספר ולרשויות המקומיות במטרה לשפר את ביצועי מערכות החינוך, בדומה למדינות אחרות בעולם.

פרק 1: אוטונומיה למנהלים

הקניית ידע

ההשכלה נמדדת בעיקר בשלושה תחומים: הבנת הנקרא, מתמטיקה, ומדעים, הנמדדים באמצעות מבחני פיז"ה הבינלאומיים.

לפי סקירת ראמ"ה (2018) בשלושת הפרמטרים הללו, ישראל נמצאת בחלק התחתון של מדינות ה-OECD.  יתרה מזו, בעוד ציוניהם של התלמידים המצטיינים ואלו הנמצאים באמצע משתפרים אט אט, התלמידים בעלי הציונים נמוכים לא משתנים. כך, לא רק שביצועיהם של תלמידי ישראל הם נמוכים יחסים, הפערים בין המצטיינים ביותר למתקשים ביותר הם הגבוהים ביותר ביחס למדינות ה-OECD  וממשיכים להתרחב.

הקניית ערכים

כמו הקניית ידע, הקניית ערכים מצריכה פדגוגיה איכותית ויכולות הוראה גבוהות. על כן, ניתן לשער שמערכת שתהיה טובה בהקניית ידע תהיה טובה גם בהקניית ערכים.

אולם, בשונה מהקניית ידע אותה ניתן למדוד בסטנדרטים מקובלים אוניברסליים, ערכים משתנים בין משפחה למשפחה ובין קהילה לקהילה. גם בתוך שלושת הזרמים, החינוך הממלכתי, הממלכתי-דתי, והחרדי, ישנה שונות הולכת וגדלה, הקשורה בגישה לציונות, ללימודי ארץ ישראל, לאירועים היסטוריים משמעותיים, ועוד. כיום, מתקיים מאבק בין המחנות השונים, כאשר כל מחנה מעוניין לקדם את עולם הערכים שהוא מאמין בו עבור כלל התלמידים במערכת החינוך, מה שיוצר לעתים תחושת חוסר אונים, לצד הגברת העוינות בין המחנות האידאולוגיים וצורות החיים השונות המתקיימות במדינה פלורליסטית כישראל.

כאשר למנהלים תהיה עצמאות לקביעת הערכים אשר יוקנו לתלמידים, ולא פחות חשוב, להורים תתאפשר הבחירה בין בתי הספר, תוכל מערכת החינוך ליצור מנעד בתי ספר אשר ייצגו מגוון תפיסות עולם בהתאם לדרישות ההורים.

אוטונומיה ובחירה במערכת החינוך

מערכת החינוך בישראל בנויה ללא תמריץ תחרותי בין מוסדות החינוך. מצד אחד, למנהלי בתי ספר אין עצמאות בקביעת עולם הערכים הבית ספרי, הפדגוגיה בבית הספר, העסקת מורים והשקעת תקציבים כפי שנראה לו לנכון. מצד שני, במקרים רבים אין להורים אפשרות בחירה בין בתי הספר השונים והם למעשה לקוחות שבויים של בית הספר הנמצא באזור הרישום שלהם.

מהמגבלות על שני הצדדים הללו, צד ההיצע וצד הביקוש, והשפעתם על הישגי מערכת החינוך, אפשר למנות:

מגבלות על צד המנהלים ובתי הספר:

1. קביעת תכנית הלימודים נקבעת במלואה על ידי משרד החינוך.
2. מדידת תשומות – משרד החינוך דורש מבית הספר להשקיע מספר שעות מסוים בכל מקצוע.
3. תקציב ההוראה נקבע על ידי משרד החינוך באמצעות "שעות תקן" המתקצבות שעות הוראה בכל נושא בהתאם לגודל הכיתות ולדרישות משרד החינוך להשקעת שעות לימוד בכל מקצוע.
4. מנהל אינו חופשי לגמרי על מנת לקבוע אילו מורים להעסיק ובאיזה היקף.
5. לא ניתן לפתוח בית ספר מוכר חדש ולהגדיל את ההיצע, מה שיכול לפתור בעיה של צפיפות כיתות או הגעה של תלמידים מאזורים רחוקים לבית הספר.

מגבלות על צד ההורים:

1. סגירת אזורי רישום – הורים אינם יכולים לבחור את בתי הספר אליהם יירשמו את ילדיהם. בתי ספר יחוייבו על ידי הרשויות המקומיות לקבל אחוז תלמידים מסויים על אף שאינם מעוניינים בכך על מנת למנוע סגרגציה.
2. ההורים לא יכולים לדרוש פתיחה של מוסדות חינוך חדשים בצורה אפקטיבית.

לפי מדדי ה-OECD המבוססים על שאלונים, ישראל היא המדינה הריכוזית ביותר בחינוך למעט פורטוגל, טורקיה, מקסיקו ולוקסמבורג. בעוד בישראל 69% מההחלטות הנוגעות לארגון ההוראה, ניהול כוח האדם, הפדגוגיה, הקוריקולום וניהול המשאבים מתקבלות ברמת השלטון המרכזי, בממוצע מדינות ה-OECD, השיעור עומד על 35%, כמעט חצי מכך. כמו כן, בישראל רק 19% מההחלטות מתקבלות ברמת בית הספר, לעומת 34% בממוצע מדינות ה-OECD.

בדו"ח מבקר המדינה משנת 2021 בנושא "המוכנות לשוק העבודה המשתנה: היערכות משרד החינוך לשוק העבודה המשתנה", נמצא כי 67% ממנהלי בתי הספר העל-יסודיים ציינו כי מוענקת להם גמישות פדגוגית במידה בינונית ומטה, ו-61% מהם ציינו כי לדעתם חטיבה הביניים מקנה לתלמידים את המיומנויות הנדרשות במידה מועטה או בינונית. עובדה זו מקשה על מנהלים להתאים את תכנית הלימודים לתנאים המשתנים של שוק התעסוקה וקישורי אוריינות להתמודדות בהצלחה בעולם המשתנה.

הרחבת האוטונומיה בבתי הספר היא קריטית לשיפור מערכת החינוך. ארגון ה-OECD  מצא מתאם בין מידת הביזוריות בקבלת ההחלטות והאוטונומיה שיש למנהלים, לבין הצלחה במבחני פיז"ה. גם במקרה של מודל הצ'רטר סקולס האמריקאי המרוויחים העיקריים היו דווקא השכבות החלשות. יצויין כי כמעט כל המחקרים הללו סובלים מביקורת לפיה לצד הענקת האוטונומיה נעשו צעדים נוספים, כך שלא ניתן לבודד את השפעתם של אותם הצעדים, אולם הצד השווה הוא שבכולם קיימת הענקת האוטונומיה למנהלי בתי הספר.

להלן הצעתנו לפי הסעיפים המפורטים לעיל:

• משרד החינוך יהיה אמון על בחינות סוף במספר מקצועות מצומצם הכולל מתמטיקה, אנגלית, היסטוריה של עם ישראל, אזרחות ועברית. היתר יהיה נתון לשיקול דעת בית הספר.
• משרד החינוך יתמקד באמידת תפוקות במקצועות המדוברים, משובים מהתלמידים, סקרי שביעות רצון בקרב ההורים וכן על זו הדרך.
• יינתנו תקציבי ניהול עצמי לבתי ספר לצורכי מימון שעות הוראה לפי מספר התלמידים בבית הספר ומדדים סוציו-אקונומיים.
• למנהלי בתי ספר תינתן הסמכות לקבוע האם יעסיקו מורה מסוים או לא.
• יתקיימו שורת הקלות על תהליך הקמת בתי ספר חדשים.
• ההורים יהיו רשאים לבחור לאיזה בית ספר ישלחו את ילדיהם, כאשר הרשויות המקומיות יקיימו סקרי שביעות רצון הורים ותלמידים, יפרסמו ציונים בתי ספריים במקצועות שונים וימדדו את האקלים הבית ספרי על מנת להעניק מידע להורים בבואם לבחור את בתי הספר. כמו כן, כל בית ספר יהיה חייב לקלוט אליו מספר מסוים של תלמידים מרקע או אזורים מסוימים, על מנת למנוע הפליה.

פרק 2: שינוי מודל העסקת מורים

איכות ההוראה

לפי מחקרים רבים, אחד הפרמטרים המשמעותיים ביותר להצלחת מערכת החינוך הוא איכות ההוראה, דהיינו איכות כוח העבודה והתאמת המורה הספציפי לסביבת העבודה הספציפית. כך לדוגמה נמצא שצמד תלמידים עשוי לפתח פער של 50% בידיעות שלהם בהתאם לאיכות ההוראה.  מחקר אחר הראה שתלמידים למורים איכותיים יותר רכשו השכלה אקדמית בשיעור גבוה יותר והשתכרו בהכנסה גבוהה יותר. דו"ח של חברת מקינזי הגיע למסקנה כי כמעט כל מערכות החינוך הטובות ביותר עושות שני דברים: מפתחות מנגנונים יעילים לבחירת מורים ולהכשרתם ומשלמות משכורות התחלתיות טובות. בישראל, המנגנונים לבחירת המורים אינם יעילים, והמשכורות ההתחלתיות נמוכות.

שכר מורים

על פי דו"ח הממונה על השכר במשרד האוצר, מורה מתחיל משתכר 5,287 שקלים בממוצע, סכום הנמוך משכר המינימום במשק. לו היה עובד במשרה מלאה שכרו היה 8,474 שקלים בממוצע. אבל מורים מתחילים כמעט אף פעם אינם עובדים במשרה מלאה. היקף המשרה הממוצע בתחילת הדרך עומד על 62% בלבד, והשכר נמוך בהתאם. ברוב המקרים הדבר אינו נובע מבחירתו של המורה אלא מאילוצי המערכת, שמחויבת לתת קדימות למורים הוותיקים.

בנוסף, מורים צעירים לא מתוגמלים דיו על תפקידים נוספים שהם עושים, כמו חינוך כיתה או ריכוז שכבה או מקצוע. גם הגמולים הניתנים על ביצוע תפקיד ניתנים באחוזים למשרה, כך שמחנכת ותיקה תקבל תוספת הגדולה פי שניים ממחנכת כיתה צעירה, אף ששתיהן עושות את אותה עבודה.

על פני קריירה שלמה שכרו יגדל פי 3.7 כאשר שכר המורים הממוצע עומד על 13,880 שקלים למשרה מלאה ו-12,200 שקלים בלבד למורה בממוצע. שכר המורים הממוצע גבוה מהשכר בשוק, אולם השכר ההתחלתי נמוך מאוד. כתוצאה מכך אנו עדים לנשירה משמעותית של מורים בראשית דרכם, שנמצאת במגמת עלייה.

כמו כן, מנגנון שיפור השכר של המורים מורכב בעיקר מוותק ומגמולי שכר תלויי השתלמות ומנותק לחלוטין מביצועיהם. אם מוסיפים לכך את מנגנון הקביעות המונע פיטורי מורים למורים אין כמעט תמריץ להשתפר ולהיות טובים יותר. אין זה אומר שכל מורה בישראל אינו משקיע את מיטב יכולתיו, אבל במבחן התוצאה, אנו רואים כי מורי ישראל מקבלים ציון נמוך יחסית ליתר המדינות במבחני פיאא"ק הבודקים את איכות ההוראה. יש לציין כי נמצא מתאם טוב בין איכות ההוראה להצלחת תלמידים במבחני פיז"ה.

הפתרון לפיכך נעוץ בשינוי מודל העסקת המורים כך ששכרו של מורה מתחיל יגדל, ניתן יהיה להעלות את שכר המורים בהתאם לביצועים ויכולותיהם.

פיטורי מורים

אחד המחדלים הקשים של המערכת נמצא בחוסר היכולת לפטר מורים שנמצאו כלא מתאימים לבית הספר שבו הם מלמדים. כיום, נמצאים במערכת החינוך כ-138 אלף עובדים. אולם, על פי דו"ח הממונה על השכר במערכת החינוך שפורסם באוקטובר 2021, בשלוש השנים תשע"ח, תשע"ט ותש"ף פוטרו בישראל מטעמים פדגוגיים – כלומר בשל חוסר התאמה – בסך הכול 19 עובדי הוראה, מחציתם בכלל מנהלים. בישראל, פיטורים על רקע פדגוגי אפשריים במערכת החינוך בעיקר למורים מתחילים בשלב הניסיון, אבל מרגע שהם מקבלים קביעות, דבר שמתרחש אחרי כשנתיים בלבד במערכת, הליך הפיטורין הופך לארוך, מורכב וסבוך הכולל שלבים רבים.  עבור מורה חדש, עם ותק של עד 15 שנים, מסלול סיום העסקה נמשך כ־243 ימים, ועבור מורה ותיק (16 שנים ומעלה) התהליך לוקח כ־308 ימים. הליך פיטורי מורים בישראל ארוך כמעט פי חמישה לעומת מדינות מפותחות אחרות, כמו שוודיה, צרפת וגרמניה. ההליך כולל ביקור של מנהל בשיעור, ביקור מפקח מטעם משרד החינוך, מכתב התראה וכמה ביקורים נוספים של המפקח המחוזי ושל מפקחים ממחוזות אחרים. אם כל אלה הסכימו כי יש לפטר את המורה, מנכ"ל משרד החינוך צריך לאשר את ההחלטה. לאחר אישור המנכ"ל מתקיימים שימוע, דיון בוועדה פריטטית עם נציגי ארגוני המורים, ודיון במועצת המפקחים. מחצית מהחברים באותה ועדה הדנה בסיום העסקתו של מורה הם נציגי ארגוני המורים, שמחזיקים בפועל בזכות וטו על כל פיטורים של כל מורה, תופעה חריגה בנוף הבינלאומי.

אחת הסיבות להליך הסבוך והארוך היא שבתום התהליך, מהמורה המפוטר נשלל רישיונו לעסוק בהוראה. התוצאה הזו אינה פרופורציונלית, שהרי בכל שוק אחר פיטורין אינם מורים על הפסקת היכולת להמשיך לעסוק במקצוע, שכן אין זה אומר שבעל מקצוע שפוטר ממקום אחד לא יכול להתאים, ואף להצטיין, במקום אחר.

הליך הפיטורים צריך להיות פשוט יותר, ולמנהלים צריך להיות שיקול דעת בפיטורי המורים. כמו כן, אין לשלול ממורה מפוטר את רשיונו.

להלן הצעתנו לפי הסעיפים המפורטים לעיל:

1. העסקת המורים תיעשה על ידי רשתות החינוך או על ידי הרשויות המקומיות, כפי שנעשה בחינוך העל יסודי כיום.
2. יעלה משקלם הכספי של תפקידים בעלי אחריות בבתי הספר עבור מורים צעירים, באופן שיקטין את הפער בין מורים צעירים למורים ותיקים שמבצעים את אותו התפקיד.
3. למנהל תינתן האפשרות להגדיל את שכרו של מורה בהתאם לשיקול דעתו בהינתן תקציב גמיש קיים שיוחזק על ידו.
4. שכר מורים המתחילים יעלה ומשקל הוותק בעליית השכר ירד.
5. כאשר שני הצדדים מעוניינים בכך, יועסקו המורים בחוזה אישי מול הרשתות/הרשויות המקומיות.
6. מנהלים יהיו אחראיים על גיוס כח האדם מחד ועל סיום העסקתו מאידך. יש לאפשר למנהל בית ספר לפטר עד 10% מכח האדם מידי שנה. ועדת דברת המליצה ב־2005 להעניק לכל מנהל בית ספר אפשרות לפטר מורה אחד בשנה, ולכל היותר ארבעה במקרה של בית ספר גדול במיוחד.
7. פיטורי מורים לא יגררו הפסקת היכולת ללמד באופן גורף.

להורדת PDF